发布文号: 建市设函[2005]61号
各省、自治区建设厅，直辖市建委(规划委)，国务院有关部门建设司，新疆生产建设兵团建设局，总后营房部工程局，中央管理的企业，有关行业协会：
现将建筑市场管理司王素卿司长在中国勘察设计协会和中国工程咨询协会召开的“第二届建设项目管理和工程总承包经验交流暨表彰大会”上的讲话印发给你们，供工作中参考。
建设部建筑市场管理司
二○○五年九月二十六日
附件：王素卿司长在中国勘察设计协会和中国工程咨询协会组织召开的建设项目管理和工程总承包经验交流大会上的讲话
同志们：
近几年来，建设项目管理和工程总承包的市场发展很快，今天来参加这次交流和表彰大会的绝大多数是勘察设计单位，也有项目业主、设备供应商、工程咨询公司和行业协会，大家为推动我国建设项目管理和工程总承包事业的发展付出了很大的努力，也十分关心建设项目管理和工程总承包的政策环境，希望政府部门进一步完善有关法规制度，积极推动工程项目管理和工程总承包，我们也正在朝着这个方向努力。今天就工程项目管理和工程总承包的有关工作情况谈几点意见，供大家参考。
一、要大力推行工程项目管理和工程总承包
我国在相当长的时期内实行计划经济体制。在计划经济体制下，固定资产投资项目具有投资结构单一、建设项目管理模式单一、参与建设的单位功能单一的特点。
因此，在计划经济体制下，根本不存在能够把投资咨询、设计、采购、施工、试运行和固定资产投资全过程进行系统化、规范化管理的专业组织。也没有工程项目管理和工程总承包的概念。
改革开放以后，我国由计划经济向社会主义市场经济转化，投资结构逐步多元化，为适应市场经济体制改革的要求，建设项目引入了工程咨询、招标投标、工程监理、工程总承包等新模式。整个产业逐步向与国际接轨方向发展。国务院以及建设部、国家发改委等政府部门，大力推动建设项目管理体制改革，先后出台了一系列深化建筑业和基本建设管理体制改革的政策措施。尤其是近二十年来，国家始终坚持推行建设项目管理和工程总承包的大方向，不断完善法规、培育人才、发展队伍，取得了显著成绩。为适应加入WTO以后的形势发展，2003年3月，建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，汪光焘部长、黄卫副部长等领导对发展工程项目管理和工程总承包高度重视，黄卫副部长多次在行业发展大会上特别强调发展工程总承包和工程项目管理的重要意义，要求加强工程项目管理和工程总承包的专题交流和研究，要加大宣传力度，要进一步统一认识，要从发展战略的角度和高度认识推进工程项目管理和工程总承包的重要意义。今天，中国勘察设计协会和中国工程咨询协会联合召开“第二届建设项目管理和工程总承包经验交流暨表彰大会”，是一次总结、交流、学习、研讨工程项目管理和工程总承包经验、技术和政策的好机会，也是推动各级政府部门、各企业、全社会提高认识的好机会。我认为推行建设项目管理和工程总承包主要有以下四个方面的需要。
一是我国推进市场经济体制改革的客观需要。
随着我国市场经济改革的逐步深入和我国经济建设的快速发展，工程项目管理和工程总承包将成为建筑市场上十分重要的项目组织实施方式。
市场经济体制改革带来了建设项目的投资结构日趋多元化，国家投资比例逐渐减小，企业投资、社会投资的比重加大，企业自主决策、自担风险的自主意识逐步形成，为实现科学决策、规避风险，出于企业自身利益的考虑，在工程项目管理上，企业会主动放弃原有的自主管理模式，对工程项目管理和工程总承包有更大的市场需求。
市场经济体制改革带来现代科学技术的发展，使得建设项目的技术含量越来越高，也越来越复杂，建设单位依靠自身力量难以完成整个项目的实施管理，必须培育专业化的工程公司和项目管理公司，才能提高建设项目的管理水平和整体效益。
市场经济体制改革带来了企业体制和结构的变革。1999年底，国务院批转建设部等六部委提出的《关于加快勘察设计单位体制改革的若干意见》，明确提出了我国勘察设计单位体制改革的指导思想、基本思路和改革目标，从此，不仅结束了勘察设计事业体制的历史，更重要的是勘察设计单位加快了与国际工程咨询业接轨的步伐，由单一功能设计院向为建设项目全过程提供各种咨询服务的工程公司、工程咨询公司转化。同时施工企业也在朝着工程管理与劳务分包相分离的方向发展，大型施工企业集团完全有可能利用其技术优势和管理优势创建一批工程公司。要发展与国际接轨的工程公司、工程咨询公司，就必须大力推行工程项目管理和工程总承包，因为没有完善的工程项目管理和工程总承包市场，工程公司就不可能发展起来，勘察设计企业体制改革和建筑业产业结构调整就难以实现。
二是中国加入WTO以后，经济全球化发展的需要。
2001年11月中国加入了世界贸易组织，意味着我国将进一步扩大对外开放，经济国际化、全球化趋势的步伐进一步加快。对于勘察设计行业来说，既要面对外国企业涌入中国工程服务市场的压力，又必须敢于挑战，积极投身于国际市场中去。国际上工程服务的形式多种多样，FIDIC按照不同服务方式制定了相应的合同条件，包括设计一建造合同条件、设计一采购一施工交钥匙合同条件等工程总承包合同示范文本，在国际项目上广泛应用。如果我国不推进工程项目管理和工程总承包，我国建设项目 组织实施将无法与国际接轨，我国的企业就无法参与国际工程市场的竞争。
三是适应投资体制改革的需要。
目前，我国正在按照WTO的基本原则加快政府职能转变，加速经济体制改革，国务院关于投资体制改革的决定，一方面对私人投资或民间投资管理进一步放宽，按照“谁投资、谁决策、谁收益”实行项目核准备案制，切实落实企业投资的自主权，另一方面对政府投资项目加强监管，确保政府投资效益和树立政府廉洁、高效的形象。因此，大力推行工程项目管理和工程总承包，实行社会化、专业化管理，有利于发挥专业工程公司的作用，保证工程质量、降低工程成本，提高政府技资项目的效益，从而更加有利于建筑市场的规范管理。
四是企业不断提高市场竞争力、努力做大做强的需要。
2004年我国所有企业对外工程承包合同总额为174.7亿美元，同年美国一家著名的工程公司国际工程承包合同额就达66亿美元。反映了国内企业在国际市场上的竞争力有很大差距。由于体制的原因，我国单一功能的设计企业、施工企业很多，具有工程咨询、勘察设计、工程承包、项目融资等综合能力的大型工程公司很少，主要原因是我国在建设项目组织实施方式上习惯于传统的设计、施工分别招标、建设单位自行管理的模式，工程项目管理和工程总承包的市场还不够发育，从而造成难以培育有竞争力的工程公司和工程咨询公司。我们大力提倡工程项目管理和工程总承包，就是要使一批有实力、有技术的大型勘察设计企业和技术、管理水平较高的施工企业创建国际型工程公司，在工程技术、组织结构、人才结构、项目管理体系等方面与国际接轨，只有这样，才能真正提升国内工程建设企业的国际竞争力，才能走占领高端市场大发展的道路，才能使企业做大做强。
二、目前工程项目管理和工程总承包的现状和存在的问题
从八十年代开始，在化工、石化行业进行工程总承包试点，其他行业也在逐步开始尝试。2003年建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，我国工程总承包和工程项目管理取得了很大发展。主要体现在以下几个方面。
1、建设项目管理和工程总承包市场逐步扩大。根据中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会2004年百名排序调查结果，2003年实现项目管理营业收入超过1000万元的勘察设计企业40家，企业项目管理营业收入最高达2.7亿元；2003年完成工程总承包合同超过亿元的勘察设计企业近70家，企业完成工程总承包合同额最高达39亿元。
2、开展建设项目管理和工程总承包的行业面进一步扩大。八十年代国家开始工程总承包试点，主要是在化工、石化行业，现在发展到冶金、电力、建筑、机械、建材、石油天然气、铁道、水运、纺织、电子、市政、兵器、轻工等行业和装饰装修、消防等专业的工程。
3、项目管理水平大大提高。近几年来，各行业都涌现了一批优秀工程项目管理和优秀工程总承包项目，工程总承包和项目管理水平大大提高。2002年中国勘察设计协会、中国工程咨询协会曾经评选出一批优秀工程项目管理和优秀工程总承包项目，2004年又评出工程总承包金钥匙奖5项，工程总承包银钥匙奖14项，工程总承包优秀奖24项，工程项目管理优秀奖10项。这些项目的突出特点是企业工程总承包组织机构健全，功能完善，专业人员配套，项目管理技术先进，效果优良，业主十分满意。其中有些项目是企业通过国际竞标获得的，如：中国石化工程建设公司承包的伊朗炼厂改造项目、中国成达工程公司承包的张家港陶氏化学工业园二期项目等采用国际招标，建成后受到了国外项目业主的好评；有些国内项目的总承包商是国内业主经过精心挑选确定的，并且在进度、费用、质量、安全管理等方面得到了业主满意，甚至业主还表示今后仍将继续与总承包企业合作对续建项目进行工程总承包，工程总承包方式得到了业主的充分认可。
4、工程总承包专业人员素质大大提高。工程总承包不同于一般的施工管理和设计管理，要求项目经理不仅要熟悉工程技术，而且要熟悉国际工程公司的组织体系，要熟悉设计管理、采购管理、施工管理以及有关政策法规、合同和项目管理技术。为加速工程总承包项目经理的培养，中国石油和化工勘察设计协会近六年来，已经举办了85期项目经理培训班，培训学员8536人。这批人员已经在工程总承包项目中发挥了重要作用，2004年优秀工程项目管理和优秀工程总承包项目的项目经理中，80%以上是经过工程总承包项目经理培训的人员。
5、调整政策法规，积极引导，促其发展。2002年底，国务院取消了一批行政审批项目，其中包括工程总承包资格的审批。取消工程总承包资格证书并不是不搞工程总承包，而是采取更加开放、由市场选择培育发展的政策，对搞工程总承包的企业只要具备相应条件，由业主选择就可以开展工程总承包活动。为此，2003年建设部以建市[2003]30号文印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，明确规定：工程总承包资格证书作废后，具有勘查、设计资质或施工总承包资质的企业都可以在企业登记许可的范围内开展工程总承包业务。去年建设部又印发了《建设工程项目管理试行办法》(建市[2004]200号)，为工程建设的专业机构从事工程项目管理，提供了良好的市场准入条件。今年，由中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会组织编制的《建设项目工程总承包管理规范》，也已经建设部批准颁布施行。总之，通过有关法律法规的调整和完善，进一步促进了工程总承包和工程项目管理的发展。
在中国加入WTO以后三年多的时间里，无论是政府还是企业，对发展工程总承包都付出了努力，取得了突出的成绩。但是必须看到，近几年国外工程公司已经进入我国工程总承包市场，煤炭行业的工程总承包项目90%以上由中外合资企业承揽。尤其是“入世”过渡期满后，外国工程公司进入中国工程市场还会增多，面对日趋激烈的国际市场竞争，国内工程总承包企业内部和市场环境均存在许多亟待解决的问题。主要表现在以下几方面：
1、创建国际型工程公司的面不广。国务院[1999]101号文明确指出，勘察设计单位要向工程公司、工程咨询公司、岩土工程公司、设计事务所转化，这些都是与国际接轨的企业形式。要开展工程总承包业务，企业必须是工程公司，而工程公司与传统的设计院不同，它是以工程项目为研究和服务对象，从组织体系、技术体系、项目管理体系、人才结构等方面都是为建设项目全过程提供服务的专业组织。要从设计院转化为工程公司，不是一件简单的事情。虽然在“30号”文中规定具有设计、施工总承包资质的企业均可以开展工程总承包，但是推进比较缓慢，社会上认可程度也不高，不同行业工程总承包和项目管理的开展也不平衡。
2、社会认可程度低，市场发育不完善。目前大多数外资项目业主认同工程总承包方式，许多民营项目业主也能够接受工程总承包方式，但是一些政府投资或国有投资为主的项目业主没有充分认识到工程总承包在工程建设中所发挥的积极作用和显著效益。少数业主认为实施工程总承包以后，自己的权力受到了削弱，不愿采用工程总承包方式组织项目建设。绝大多数的政府投资或国有投资为主的项目业主还习惯于勘察、设计、采购、施工、监理分别发包，甚至于肢解发包。有的地方政府主管部门和业主对建设部的总承包政策理解不够，不承认设计企业的工程总承包资格。有的企业在国外搞了很多总承包项目，但是在国内反而不能搞总承包，而且在地方管理程序上也没有工程总承包的内容，使企业在市场准入上遇到了很大困难。这些都影响了工程公司的培育和工程总承包市场的发展。
3、工程总承包配套政策需要进一步完善。当前比较突出的问题有四个方面：第一，市场准入问题，虽然建设部2003年下发30号文，对开展工程总承包业务进行了明确规定，但企业开展工程总承包仍遇到一些障碍；第二，规范工程总承包市场行为问题，目前我们在设计、施工、监理招投标方面都有相关规定，但是还没有工程总承包招投标管理办法，使得地方建设行政主管部门和企业在工程总承包招投标过程中缺乏可供操作的政策依据，工程总承包合同也没有示范文本。这是需要我们下一步完善和改进的；第三，发展工程总承包专业人才队伍不足。也就是说和国际接轨的，符合国际型工程公司要求的人才力量不足；第四，缺乏相应的企业信誉评估、银行担保、税收制度等政策。
4、法律、法规不健全。虽然工程总承包已推行多年，但多年来，没有出台工程总承包的相关法律、法规和部门规章。《建筑法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规只是对勘察、设计、施工、监理、招标代理等有具体规定，而对工程总承包这样一种国际通行的工程建设项目组织实施形式，在我国的法律法规中还没有相应的规定。
三、对推动工程总承包工作的几点意见
(一)大力培育工程总承包的市场主体，努力创建国际型工程公司。工程总承包由谁来搞，由什么样的企业来搞，或者说工程总承包的市场主体是谁，在国际上都是由专业化的工程公司来承担。这类专业化工程公司具有很强的工程设计能力和实施组织能力，但不同于我国以往的设计院和施工企业，工程公司的项目运作和项目管理能力比我们原来的设计院和施工企业强得多。目前，我国的工程公司，也不是简单的设计加施工。针对我国设计、施工企业的现状，我们要采取以下措施，加快改造和培育一批具有国际竞争实力的工程公司。一是加强大型设计单位、施工企业创建国际型工程公司的指导，对设计企业已出台了一个指导意见，近期要抓紧出台对施工企业开展工程总承包的指导意见；二是在现有资质序列中要考虑增加有利于促进工程总承包发展的序列，也就是在设计甲级之上增加一个综合类资质，在承担业务范围上可以放开，不受行业、等级的限制。对施工特级资质进行适当的修订与改造，增加管理和技术的内容，扩大业务范围，以利于承担工程总承包业务。在资质管理上，逐步淡化企业资质，强化个人执业资格。因此，在企业资质上要放开一部分，管住一部分。对有实力、水平高、能力强的企业，资质上给予放开，也就是高端放开，对中、小建设企业够条件允许其进入，促其做专做精，实行低端准入；三是组织有关力量对准备创建工程公司的设计企业、施工企业进行培训和辅导；四是通过政策引导，支持一批设计企业和施工企业进行自愿合并重组，改造成为工程公司；五是制定支持企业“走出去”的政策意见，在国际竞争中，培育一批与国际接轨的工程公司。目前，我部和商务部正在联合制定关于支持企业“走出去”的指导意见，对信贷、保函等政策将更进一步加以明确。
(二)进一步完善工程总承包和工程项目管理配套政策。
1、建立和完善有关法律、法规和部门规章。第一，在《建筑法》修改时，明确工程总承包和工程项目管理的法律地位；第二，抓紧修订1984年国家计委和城乡建设部颁布的《工程承包公司暂行办法》，出台《工程总承包管理办法》及细则，规范对工程总承包的市场管理。第三，与有关部门一起抓紧研究、制定《建设项目工程总承包招标投标管理办法》，积极培育工程总承包招投标市场；第四，组织制定以FIDIC条件为基础，适合我国社会主义市场经济要求的总承包合同条件范本。
2、切实解决工程总承包和工程项目管理的市场准入问题。结合贯彻实施《行政许可法》，在修订《建筑业企业资质管理规定》(建设部87号令)、《建设工程勘察设计企业资质管理规定》(建设部93号令)和《工程监理企业资质管理规定》(建设部102号令)时，对有关内容加以明确。比如在其资质证书上增加“工程总承包、项目管理和相应技术咨询等工程服务”的内容。
(三)努力提高工程总承包企业的竞争力。
提高工程总承包企业的竞争力要加强两方面的建设，一是人才培养，这是做好工程总承包的基础工作。今后我们将继续发挥行业协会、高等院校和已改造为国际型工程公司的作用，进一步强化工程项目管理专业队伍的培训力度，培养一大批企业所需要的项目经理、设计经理、采购经理、施工经理、控制经理、财务经理，以及合同管理方面的人才，以适应国内外工程建设市场的需要。二是运用现代管理科学，对工程建设全过程实施动态、量化 、科学的系统管理和控制。工程项目管理软件的应用是培育具有国际竞争力的工程总承包企业和项目管理企业，实现与国际管理模式接轨的重要手段和标志。行业协会可以组织国内大型设计、施工企业和有关专业机构引进、开发具有国际先进水平的项目管理软件，并大力推广和应用，在此基础上，提高项目管理软件的集成化水平，使我国工程项目管理水平上一个新的台阶。
(四)加大宣传力度，统一思想认识，支持发展。
从调查的情况看，工程总承包和工程项目管理的推行难度较大，关键是管理部门、业主和社会上对工程总承包和工程项目管理的认识不够到位。要不断加大对推行工程总承包和工程项目管理的宣传力度，一是要求各地对地、市、县建设行政主管部门的同志进行宣传或培训，提高认识，统一思想；二是向社会宣传报道工程总承包的特点、优势和典型例子，使工程总承包逐步得到社会的认可；三是与有关部门一起，结合投融资体制改革和政府投资工程建设组织实施方式改革，组织力量对业主进行培训。通过培训，让业主明白什么样的项目能够搞总承包和工程项目管理。将项目交给什么样的企业搞工程总承包和工程项目管理，才能做到节省投资、保证质量和工期。
同志们，“十一五”期间，我国国民经济将继续保持稳定增长，工程建设和建筑业需求旺盛。我国工程建设组织实施方式的改革，将有力保证工程建设的质量、水平和提高投资效益。让我们共同努力，为促进我国工程项目管理和工程总承包事业的发展，做出积极贡献。
二○○五年九月十七日
