发布文号: 青政发［2000］129号
为建立适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系，确保我市城镇职工基本医疗保险制度改革的顺利进行，深化我市城镇医药卫生体制改革，促进医药卫生事业健康发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办等八部门关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发[2000]16号)和省政府《关于在青岛市进行城镇医药卫生体制改革综合试点工作的通知》(鲁政字[2000]205号)精神，结合我市实际，提出以下实施意见：
一、改革卫生管理体制，实行卫生工作全行业管理
(一)卫生行政部门要转变职能，政事分开，实行卫生工作全行业管理。要从“办卫生”转向“管卫生”，打破现有按部门和行政隶属关系形成的条块分割、布局不合理的卫生服务体系，打破所有制界限，用法律、行政、经济等手段，对区域内卫生资源进行宏观调控。根据卫生部在我市进行全行业管理试点要求，抓紧制定卫生全行业管理试点方案。
(二)积极探索将企业、行业等所办医疗机构纳入全市区域卫生规划，实行卫生全行业管理的形式和途径。对规模较大、向社会开放的行业所办医院，按照区域卫生规划，由卫生行政部门统一进行卫生资源优化配置。对厂企内部医院、保健站、卫生所、门诊部，在调查摸底的基础上，按照逐步与企业脱钩的原则，研究制定分类改革规划和相应的鼓励扶持政策。分别采取归并大医院、转向社区医疗服务机构、举办专科医院等方式，充分利用社会卫生资源。
按照卫生资源实行属地化管理的原则，在国家和省有关部门指导下，逐步将部、省属及对地方开放的军队医疗机构纳入全市区域卫生规划，实行行业管理。
(三)实施区域卫生规划，优化配置卫生资源。认真组织实施《青岛市区域卫生规划》。本着“控制总量、盘活存量、优化增量、提高质量”的原则，继续对区域内卫生资源进行优化配置，对卫生资源相对过剩的老市区医疗机构进行调整压缩，提高技术水平，改善设施条件。加快东部新市区医疗机构的建设，使医疗机构布局趋向合理。引导、调整部分卫生技术人员，充实加强基层社区卫生服务组织、卫生监督执法机构和医疗服务薄弱地区。对医疗服务量长期不足，难以正常运转的医疗机构，引导其拓展老年护理等服务领域，或通过兼并、撤销等方式进行调整。鼓励不同部门、不同隶属关系、不同所有制形式的各类医疗机构，通过兼并、合并、联合、合作等多种形式，组建医疗服务集团，提高资源利用效率。坚持以公有制办医为主，多种所有制形式共同发展，允许社会各界投资兴办医疗机构，允许个人或法人以参股、转让、租赁、购买等多种形式参与医疗机构经营。
各市、区要按照《青岛市区域卫生规划》确定的原则，结合各自实际，尽快制定本市、区的区域卫生规划，合理调整医疗卫生机构布局。
(四)建立和完善医疗服务技术要素准入制度。卫生行政部门要依据《医疗机构管理条例》，严格医疗机构的登记、注册和审批，坚决取缔无证行医。认真贯彻执行《执业医师法》和《护士管理办法》等法律法规，加强对卫生技术人员的执业资格管理。经考试考核合格获得执业许可证者，方可从业。严禁非卫生技术人员从事卫生技术工作。
建立卫生技术准入许可证制度和公告制度。引进和开发的先进卫生技术，都要在评估的基础上进行准入审批。市卫生行政部门要制定《卫生技术准入管理办法》，规范卫生技术行为标准，确保技术服务质量。
严格审批大型医用设备的配置，避免大型医用设备资源的浪费。
市工商、卫生、药监部门要加强医药广告管理，依法清理整顿虚假医药广告。未经卫生、药监部门审查，任何单位和个人不准作医疗、药品广告。
二、改革医疗机构管理体制，实行医疗机构分类管理
(一)建立医疗机构分类管理制度。将现有医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。医疗机构性质的划分按照自愿选择和政府核定相结合的原则，主要依据其经营目的、承担任务、经济政策和财会制度整体进行划分。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主体和主导地位。两类医疗机构可相互转化。政府不举办营利性医疗机构。现有医疗机构应按规定程序核定其性质，新审批的医疗机构应明确其性质。今年底前，完成医疗机构分类管理核定工作，并做好与现有医疗机构管理制度的衔接工作，不断完善医疗机构分类管理的相关制度，保证分类管理工作的平稳实施。
(二)两类医疗机构享受不同的财税物价政策。政府举办的非营利性医疗机构由同级财政给予合理补助，并按扣除财政补助和药品差价收入后的成本制定医疗服务指导价格；其他非营利性医疗机构不享受政府补助，医疗服务价格执行政府指导价。市卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。营利性医疗机构医疗服务价格放开，实行市场调节价，依法自主经营，照章纳税。市税务部门对非营利性医疗机构(包括疾病控制和妇幼保健等卫生机构)。按照国家规定价格取得的医疗卫生服务收入，免征各项税收。非营利性医疗机构自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。营利性医疗机构取得的收入，按规定征收各项税收。为支持营利性医疗机构的发展，对其取得的收入直接用于改善医疗卫生条件的，自其取得执业登记之日起3年内免征营业税、增值税、房产税、土地使用税和车船使用税。
三、改革城市卫生服务体系，建立社区卫生服务组织与综合医院、专科医院功能合理分工的新体制
(一)建立和完善社区卫生服务体系。改革现行的医疗卫生服务体制，逐步建立以病人为中心，面向社会全体人群的“大病进医院，小病在社区”，融医疗、预防保健、健康教育、康复和计划生育技术指导等服务内容为一体的新型医疗卫生服务体制。充分利用现有卫生资源，按照“政府引导、部门配合、市场准入、资质认证”的原则，大力兴办社区全科诊所和社区诊断中心、康复中心、照料中心、护理院、托老中心等社区卫生服务组织，向居民提供优质、高效、低耗、便捷、周到的医疗卫生服务。
搞好青岛与荷兰社区卫生服务项目试点工作，明年在市内四区全面推开。
(二)加强社区卫生服务组织规范化建设。市卫生部门要统一制定社区卫生服务站(点)设置和考核标准，加强对全科医师的培训；市物价部门要制定社区卫生服务项目收费标准；市人事部门要制定社区医务人员职称评审标准；市民政部门要把社区卫生服务内容纳入社区功能范围。凡经卫生行政和劳动保障部门共同核准的社区全科诊所，可纳入城镇职工医疗保险定点机构。全科诊所提供的基本医疗服务项目按规定纳入基本医疗保险范围。社区卫生服务机构和综合医院、专科医院之间应建立双向转诊制度，改革医疗费用结算办法，引导病人合理分流，降低医疗服务成本。
(三)明确综合医院和专科医院功能和服务方向。二级以上综合医院和专科医院主要从事急危重症、疑难病症的诊治工作。开展新技术、新项目的研究开发，做好临床教学工作，加强对基层的技术指导，成为区域性医疗教育科研中心。
四、完善医药分开核算、分别管理制度，实行药品收支两条线管理
(一)明确药品收支两条线管理范围。政府举办的县及县以上公立非营利性医院，对社会开放的非营利性的军队、武警、企业及其它部门医院，实行药品收支两条线管理。
农村卫生院、民办非营利性医院和只经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用和急救用药的社区卫生服务组织、诊所以及药品收入占医院业务收入比例在30%以下的医院不实行该办法。
在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，积极探索将门诊药房改为药品零售企业，做好试点工作。
(二)药品收支结余上缴与返还。继续实行医药分开核算、分别管理。非营利性医疗机构要根据《医院财务制度》和《医院会计制度》的要求，对医疗收支、药品收支进行分开核算。卫生行政部门和财政部门按照医院规模和医院等级分别计算药品收支平均结余率，确定药品收入上缴和返还比例。医疗机构药品收支结余采取银行委托收款的方式，由卫生行政部门收缴后统一纳入财政专户管理。返还的药品收支结余资金，主要用于弥补医院的医疗成本和发展建设。用于社区卫生服务和预防保健事业的资金按不超过弥补医疗成本后的药品收支结余的10%提取，并实行项目管理。返还药品收支结余资金时，对中医医院和部分专科医院要给予适当照顾。卫生、财政部门不得以任何理由截留或挪用药品收支结余资金，也不得抵顶或减少预算拨款，并按规定及时返还。
五、改革卫生监督和疾病控制体制，完善预防保健体系
按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，市卫生监督机构与市疾病控制机构职能分离，分别组建卫生监督机构和疾病控制机构，年内，各市、区也要将现有卫生防疫站职能分离，分别组建卫生监督和疾病控制机构。
卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区内依法行使综合卫生监督职责的执行机构。卫生执法任务应包括公共卫生、医政、妇幼、中医、献血等综合内容。疾病控制机构是同级卫生行政部门具体实施政府疾病预防控制职能的卫生事业单位，主要负责各种疾病预防与控制的业务技术指导与科学研究、教学等任务，开展健康教育、健康促进，调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件等工作。按照统一效能的原则，将原分散的皮肤病防治、结核病防治及慢性非传染性疾病的社会防治工作职能统一划归到疾病控制中心承担，提高疾病综合防治能力和水平。
随着全市机构改革和卫生部在我市进行卫生全行业管理试点工作的进程，逐步调整市内四区(市南、市北、四方、李沧)卫生监督和疾病控制机构的管理体制。
六、深化人事制度改革，建立充满生机与活力的医疗机构内部运行机制
(一)改革卫生事业单位用人制度。以推行聘用制和岗位管理制度为重点，力争在三年内逐步建立起符合卫生工作特点的政事职责分开，政府依法监督，单位自主用人，人员自由择业，科学分类管理，配套措施完善的管理新体制，基本建立起人员能进能出，职务能上能下，收入能高能低，有利于卫生事业单位优秀人才脱颖而出，充满生机和活力的新型人事管理运行机制。
进一步完善卫生事业单位领导干部管理体制。继续实行院(站、所、校)长负责制和任期目标责任制。院(站、所、校)长的选拔任用，采用聘任、选任、委任、考任及任期制等多种方式。不断完善民主推荐、民意测验、民主评议领导干部制度，推行并完善领导干部任前公示制。
不断完善卫生人才市场的功能，推行人事代理制度。对卫生管理人员实行职务岗位聘任制和职员聘任制；卫生专业技术人员实行专业技术职务聘任制；工勤人员实行聘用合同制。对新进人员实行公开招聘制度。建立聘后管理和解聘辞聘制度。妥善做好未聘人员的分流安置工作。尽快建立卫生事业单位社会保险制度。
(二)深化内部分配制度改革。按照按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，结合卫生工作特点，搞活内部分配，打破原有工资标准规定，扩大医疗卫生机构分配自主权。在控制工资总额的前提下，实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，使一流人才、一流业绩获得一流报酬的自主灵活的分配激励机制。建立科学的业绩评估和奖励制度，实行档案工资与实际工资相分离，允许单位对有特殊贡献的专家和优秀人才实行特殊津贴。鼓励技术要素参与分配。对有重大技术发明、创造的人员，要根据收益情况给予奖励。多劳多得，优劳优酬，拉开收入差距。卫生事业单位行政主要领导试行年薪制。
(三)建立病人选择医生制度。各医疗机构要在门诊设置导医台，公布医生有关资料，帮助病人选择医生。要在病房建立由级别不同医护人员组成的医疗小组，供住院病人选择。要在社区配备一定数量的医生，使居民有足够的选择余地。建立健全综合考核制度，把病人选择的结果作为岗位竞争和分配的重要依据。
(四)加强医疗质量管理。进一步完善医疗质量公示制度，定期向社会公布重要的规章制度和医疗质量指标，作为病人选择医疗机构的参考。医疗机构要完善管理制度，加强医疗质量控制，防止医疗缺陷。医务人员要强化医疗质量意识，改善服务态度，提高医护质量。卫生行政部门要加强医疗质量监督检查，对达不到质量规范要求的医疗机构要依法予以处理，对个别医德医风差、服务质量低劣的医护人员要依法吊销其执业资格。
(五)强化内部经济管理。推行并完善卫生事业单位财务和审计部门负责人委派制，加强医疗机构全成本核算和经济责任管理，完善有关制度，挖掘内部潜力，增收节支，降低医疗成本，减轻病人负担。严格执行财务管理制度，保证国有资产安全。
(六)积极推进医疗机构后勤服务社会化改革。凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社会承担。逐步把医疗机构的后勤服务从医疗机构中剥离出去，将后勤服务岗位及后勤人员与医疗机构分离，组建单独核算、自收自支、自负盈亏的内部后勤服务公司，实行企业化管理。也可在医疗机构相对集中的区域，由多家医院后勤部门联合组建后勤服务中心，允许社会力量参与医疗机构后勤服务竞争。条件成熟后，将医疗机构后勤服务全部推向社会。
七、改革卫生事业补偿机制，完善卫生经济政策
(一)明确卫生事业补助政策。各级政府要逐年增加对卫生事业的投入。按照公共财政和分级财政体制的要求，卫生行政部门及卫生监督执法机构履行卫生行政管理和监督职责所需经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出，由同级财政预算安排。监督执法过程中取得的收入全部纳入财政预算管理。罚没款实行罚缴分离。
疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构的人员、公务和业务经费，由同级财政按照标准定额安排。疾病控制和妇幼保健机构从事业务工作所取得的各项收入，按规定上缴财政预算外资金专户，实行收支两条线管理。上缴资金要全部用于卫生事业。
政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。主要项目包括医疗机构开办费和发展建设支出、事业单位职工基本养老保险制度建立以前的离退休人员费用、重点学科建设、医学科学研究以及政策性原因造成的医疗亏损。对中医及部分专科医院给予适当照顾。
政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以解决。
卫生事业预算内基本建设投资项目，主要包括公立非营利性医疗机构、疾病控制及妇幼保健机构、卫生监督机构等新建、改扩建工程以及大中型设备购置，由同级计划、财政部门根据项目的功能、规模核定安排。
(二)调整医疗服务价格。继续实施医药费用“总量控制、结构调整”改革，不断合理调整医疗技术劳务收费指导价格，充分体现医务人员的技术劳务价值。对不同级别的医疗机构和医生提供的医疗服务，分级制定指导价格，引入竞争机制，适当拉开差价，引导患者合理分流。适当提高中医医疗技术服务价格，促进中医事业的发展。降低药品收入在业务收入中的比重。全市医药费用增长幅度要与全市国民经济增长幅度相适应。
八、改革药品生产流通体制，加大药品监督执法力度
(一)加大药品生产企业结构调整力度，制止低水平重复生产。加快产品结构调整步伐，大力发展海洋药物和生物制药业。加强制剂科学研究，努力开发附加值高、疗效好的高新技术制剂。
停止重复产品的审批定点，严格控制新建制剂企业的审批。通过《药品生产质量管理规范》(GMP)认证，淘汰不具备生产条件的制剂生产企业。
(二)深化药品流通体制改革。采取改组改制、兼并联合、参股控股等多种形式，多渠道融资，减少批发企业数量，发展大型商业企业，加快基层批发单位向区域性配送中心发展，推动企业实现规模化、集约化经营。积极改革医药流通方式，发挥经济中心城市作用，扩大总经销、总代理业务，研究探索电子商务等现代化交易方式。鼓励药品零售企业实行连锁经营，拓展异地经营。
(三)加强对药品生产经营企业的监督管理，整顿医药市场。认真贯彻《药品管理法》等法律法规，进一步规范药品企业经营行为。加强医药市场的治理整顿，切实纠正医药购销中的不正之风。禁止擅自开办或变相开办药品集贸市场、中药材市场。严肃查处无证或证照不全非法经营药品的活动。严厉打击制售假劣药品的违法行为，坚决取缔游医药贩。进一步完善各级医疗机构药品质量保证措施，严格规范医疗机构自制制剂和使用范围。
(四)规范医疗机构购药行为，实行药品集中招标采购。医疗机构是药品招标采购的行为主体。具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可自行组织或数家医疗机构联合组织招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。药品招标代理机构由药监部门会同卫生部门认定，不得与行政机关存在隶属关系或其他利益关系，不得直接从事药品经营业务。任何单位和个人不得以任何形式为医疗机构指定招标代理机构，不得对招标和评标具体活动进行干预或施加影响。药品集中招标采购工作要坚持公开、公平、公正的原则。医疗机构或药店采购药品，可直接向药品生产企业采买，任何单位和个人不得要求医疗机构必须经指定的药品批发单位采购药品。卫生行政部门也不得采购药品。
市卫生行政部门要会同药品监督管理部门，进一步完善已建立的药品集中招标采购制度和办法，按照国家《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》的要求，搞好我市药品集中招标采购工作，要将招标采购药品的中标价格，大部分让利于民，切实减轻患者和社会的医药费用负担。加强监督管理，确保这项工作的健康发展。
各市、区要按照国家、省和市药品集中招标采购规定，积极抓好本地区药品集中招标采购工作。
(五)加强对药品价格的监督管理，切实解决药品价格“虚高”定价的问题。药品价格实行政府定价和市场调节价。实行政府定价的药品，仅限列于国家基本医疗保险药品目录的药品及其他生产经营具有垄断性的少量特殊药品。政府定价以外的其他药品，实行市场调节价，取消流通差率控制，由经营者自主定价。政府定价药品，由价格主管部门按照价格管理权限制定最高零售价格。药品零售单位(含医疗机构)在不突破政府制定的最高零售价格的前提下，制定实际销售价格。市场调节价药品，由生产企业根据生产经营成本和市场供求制定零售价格。药品经营者不得虚列成本、虚定价格，不得低价倾销药品，必须如实开具药品购销发票。
市物价部门要会同有关部门，加强对企业自行定价药品的监控，建立药品价格监测和指导公告制度。药品生产企业不按国家规定的作价办法定价，有虚高定价、高额折扣行为者，由物价部门强制下调价格，并按《价格法》的有关规定处罚。
药品销售要实行明码标价。市场调节价药品逐步实施由药品生产企业在药品零售包装上印刷零售价格的办法。
九、统一思想认识，加强组织领导
(一)切实加强组织领导。各级政府要从全局的高度、讲政治的高度充分认识城镇医药卫生体制改革的重大意义，把它作为关心群众疾苦、促进经济和社会发展的大事来抓，列入重要议事日程，切实增强责任感和紧迫感，统一思想认识，加强组织领导，主要领导要负总责，分管领导要加强组织协调，建立有关部门参加的联席会议制度，及时研究解决重大问题。要加强调查研究和督导检查，及时研究新情况，解决新问题，加大组织推动力度，确保改革的顺利实施。
(二)有关部门要通力合作。城镇医药卫生体制改革政策性强，涉及面广，工作环节多。各级卫生、劳动、药监、财政、人事、体改、经委、计划、物价等部门要在政府统一领导下，实行分工负责制，密切配合，团结协作，抓好落实，为城镇医药卫生体制改革创造良好的环境。
(三)加强舆论宣传工作。充分利用广播、电视、报刊等多种形式加强宣传，使广大群众了解这项改革的意义和政策，积极支持和参与改革。充分调动医药卫生机构和广大医药卫生工作者的积极性，引导他们积极投身于城镇医药卫生体制改革。针对改革中的各种实际问题，深入细致地做好群众的思想政治工作，及时化解各种矛盾，确保社会稳定。
各市、区和市有关部门要根据国务院、省政府和本意见精神，结合各自实际，制定配套政策和工作措施，认真组织实施，力争两年内初步建立起与社会主义市场经济体制相适应、满足人民健康需求、比较完善的城镇医药卫生体制与服务体系。
二○○○年九月十三日
