发布文号: 吉政发[2005]11号
各市州、县(市、区)人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
按照党中央、国务院的部署，我省进行了免征农业税改革试点，实行对种粮农民直接补贴和良种补贴，充分调动了广大农民种粮的积极性，粮食生产出现了多年来少有的好形势。但多年沉积的土地承包矛盾也暴露出来，农民因土地承包问题上访在近一个时期明显增加。为及时化解矛盾，进一步稳定和完善农村土地承包关系，根据《农村土地承包法》等法律法规和有关政策规定，按照《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电(2004)21号)精神，结合我省实际，现就解决农村土地承包纠纷问题，提出如下意见：
一、解决农村土地承包纠纷的基本原则
农村土地承包纠纷，情况复杂，政策性强。解决农村土地承包纠纷，必须遵循以下基本原则：
(一)坚持土地承包关系长期稳定。在法定承包期内，发包方不得违法调整或收回农户承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，确保土地承包关系长期稳定。
(二)坚持政策连续性。对土地承包纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善解决。同时，要充分考虑土地承包的历史沿革和政策演变，防止因解决现实问题而引发历史问题的纠葛。土地延包中，无论采取什么方式延包，都要尊重历史，保持政策连续性。政策进行调整的，新政策从公布之日起执行，不能用现行政策追溯改变以前政策形成的事实。
(三)坚持多渠道解决人地矛盾。根据我省实际，解决人地矛盾，不能把着眼点仅放在调整土地上，要通过积极拓展就业空间，加速农村劳动力转移，多渠道解决富余劳动力就业问题。
(四)坚持把矛盾化解在基层。对土地承包纠纷，要做到发生一起及时解决一起，不能久拖不决，更不能把矛盾上交。对出现的土地承包纠纷，要积极引导当事人双方尽可能通过平等协商或民事调解的途径解决，尽量做到解决纠纷不出村、不出乡。协商、调解解决不了的，可通过仲裁或法律诉讼解决。
二、解决有关土地承包纠纷的政策措施
农村土地承包纠纷涉及面广，表现形式多种多样。对这些问题，要依据有关法律法规，采取相应的政策措施妥善处理。
(一)严格规范机动地管理。集体机动地，要在村民大会或村民代表大会民主商议的基础上，采取公开招标或公开协商方式发包，严禁暗箱操作或仗权承包。同等条件下，机动地优先发包给本集体经济组织成员。为了切实保证机动地合法、合理、公开发包，保护广大农民合法权益，凡是机动地发包合同，必须经乡镇农村经济管理机构进行依法鉴证。承包的机动地，任何人不得转包、转让他人。机动地承包期限一般为1年，最长不得超过3年。以前合同约定承包期较长，符合法律法规和政策规定的，应保持不变；按最高人民法院有关规定，需要调整承包合同的，按规定的承包期进行调整；按规定应解除的合同，解除后按新的承包期发包。机动地发包收入计入集体积累。
(二)积极促进土地承包经营权流转。对离田从事其他经营或劳务输出的农民，要支持和鼓励其进行土地承包经营权流转。要维护农民的土地承包权和收益权，不得强迫或阻碍农户进行土地承包经营权流转，不得截留、扣缴农户承包地流转的收益。要坚持按程序进行流转。农户进行土地承包经营权流转，转出方和受让方要签订流转合同。采取转让方式流转的，要经发包方同意；采取其他方式流转的，要报发包方备案。流转合同当事人可以向农业行政主管部门申请合同鉴证。
(三)妥善处理承包期内收回的农户承包地。土地延包后，以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回农户承包地搞招标发包的，要及时纠正，切实维护农民的土地承包经营权；《农村土地承包法》实施前，发包方收回农户承包地抵顶所欠承包费，签订协议的，按协议约定执行；《农村土地承包法》实施后，依法纠正。《农村土地承包法》实施前，全户农转非和全户户籍迁出，已收回的承包地不再退回；未收回的，除迁入设区的城市外，应保留其承包地，由其继续承包。
(四)妥善处理“户在人不在”农户的土地承包。土地延包时得到承包地的“户在人不在”的农户，凡是愿意继续承包的，不得强行收回其承包地；愿意将土地承包经营权流转的，应支持、鼓励其依法流转；不愿意继续承包的，应办理相关手续，退还给集体。土地延包时，未得到承包地的“户在人不在”农户，要求承包的，原则上应同意其承包土地。承包地可在机动地、复垦地、退包地中解决，暂无力解决的，可通过候地解决。“户在人不在”农户与集体经济组织签订不要承包土地协议的，从其约定。
(五)妥善处理婚出婚入人口承包地问题。土地延包前结婚的妇女，户籍在土地延包前迁入的，由迁入地分给承包地；未分给承包地的，从机动地、复垦地、退包地中解决，暂无力解决的，可通过候地解决。户籍在土地延包前未迁出的，由原户籍所在地分给承包地；未分给承包地或分给后收回的，在机动地、复垦地、退包地中解决，暂无力解决的，可通过候地解决。由于地域间土地延包实施时间不一而导致婚嫁妇女无地的，原则上由户籍迁入地解决承包地，无力解决的，可通过候地解决。有女无儿、儿子没有赡养能力或女儿尽主要赡养义务的家庭，男到女家生产生活的，在土地承包上与婚出婚入妇女同等对待。
(六)妥善处理征收征用或占用农户承包地问题。凡征收征用集体土地的，要依法及时足额兑付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费尚未足额到位的，要尽快兑现到位。乡、村公益事业建设占用农户承包地，从集体机动地、复垦地、退包地中给予解决。乡、村办企业占用农户承包地，应给予适当补偿；无力补偿的，可实行土地承包经营权入股。
(七)认真落实农户承包地退耕还林(草)补助政策。要严格执行《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电(2004)1号)精神，禁止在基本农田上植树。按照《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发(2002)10号)，农户承包地按统一规划退耕还林(草)，补助粮和补助款没有兑现的，要抓紧兑现，严禁截留挪用。
(八)妥善处理弃耕撂荒承包地问题。禁止弃耕撂荒承包耕地。对弃耕的，集体经济组织应组织耕种，不得撂荒。承包农户连续2年弃耕的，发包方有权终止承包合同，收回承包地。
(九)妥善处理土地使用权纠纷。农村土地承包中出现的土地使用权纠纷，要本着依法办事、尊重历史的原则，妥善处理。农户在国有林业企业施业区内耕种的土地，按《中共吉林省委吉林省人民政府关于正确处理林农关系若干问题的意见》中有关规定，妥善处理。
(十)进一步完善土地延包工作。各级农村经济管理部门在完善土地延包工作中，要做到农村土地承包合同签订面积和土地经营权证书核定面积相统一；承包地块落实到户、农村土地承包合同签订到户、土地承包经营权证书发放到户。已完成土地延包工作的，要根据以上原则，做好完善工作。个别地方因种种原因没有开展土地延包工作的，要依法尽快完成。
三、切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的组织领导
妥善解决农村土地承包纠纷，对于稳定完善农村基本经营制度，落实党在农村的政策，保护和调动农民积极性，促进农村社会稳定，具有重大意义。各级政府必须高度重视，加强领导，明确责任，落实政策，强化措施，切实把土地承包纠纷解决好。
(一)建立领导和部门责任制。各级政府要把解决农村土地承包纠纷纳入重要工作日程，主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓。县乡两级政府要落实领导责任制，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。要深入基层调查研究，发现问题，及时解决，对一些影响大、解决难度大的纠纷，要通过现场办公的形式及时妥善处理。各级农村经济管理部门要把解决土地承包纠纷作为一项重要任务，明确分工，责任到人，积极主动地解决土地承包纠纷。涉及到多个部门职责的，各相关部门要从大局出发，密切配合，妥善处理。各级农村审计站要加强对承包合同的依法审计力度，尤其要对机动地等非平均发包的合同、发包费等进行依法审计。发现问题，要依法处理。
(二)加强有关法律法规和政策的学习宣传。各地要认真组织广大农村干部深入学习《农村土地承包法》、中央和省关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，增强法律意识和政策观念，提高处理农村土地承包纠纷的能力。同时，要结合处理土地承包纠纷，有针对性地搞好有关法律法规和政策的宣传教育，用法律法规和政策统一矛盾双方的思想认识，进而达成共识。
(三)搞好土地承包中矛盾和问题的排查。各地要有组织、有计划地对土地承包中存在的矛盾和问题进行一次全面排查，摸清情况，分析成因，区别情况，分类处理。对已暴露出来的问题，要采取相应的措施及时解决。同时对潜在的矛盾，要主动开展工作，把矛盾解决在萌芽中。
(四)切实做好信访工作。各级领导和有关部门，要把做好信访工作作为践行“三个代表”重要思想和执政为民的一件大事来抓。要以对党、对人民高度负责的精神，正确对待群众来信来访。对农民反映的土地承包纠纷问题，要做到不回避、不推诿、不拖延，及时登记入册，落实责任，跟踪调查，一抓到底。对情况复杂、解决难度大的土地承包纠纷案件，有关领导要亲自主持研究，认真解决。
吉林省人民政府
二00五年四月二十三日
