发布文号: 苏府[2005]63号
各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局(公司)，各直属单位：
为认真贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)和国土资源部相关配套文件精神，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，实施最严格的耕地保护制度，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化土地集约利用，维护土地产权者的合法权益，全面落实科学发展观，促进全市经济社会的可持续发展，结合苏州实际，提出如下意见：
一、统一思想认识，牢固确立可持续发展观念
我市人多地少，土地后备资源严重不足，切实保护耕地资源，提高建设用地集约利用水平，是实现我市经济社会可持续发展的必然选择。
各级政府要牢固确立保护耕地与保障发展辩证统一的指导思想，严格落实基本农田保护责任，控制新增建设用地总量，切实保护耕地，大力推进土地开发整理，挖掘存量建设用地潜力，努力减少经济发展中对耕地的占用。要深化土地使用制度改革，切实提高建设用地集约利用水平，加快由土地供给服从需求向需求服从供给转变，土地利用由粗放型向集约型转变。在工业化、城市化、现代化进程中，努力走出一条符合苏州实际的，以较少的土地资源消耗，实现最大的社会效益、经济效益和生态效益的新路子，促进经济社会可持续发展。
二、切实保护耕地，严格控制新增建设用地总量
(一)强化城市总体规划、集镇、村庄规划与土地利用总体规划的衔接。
按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，科学编制乡镇土地利用总体规划、集镇和村庄规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。城市规划、集镇和村庄规划必须与土地利用总体规划相衔接。鼓励开展农村建设用地整理，农村建设用地减少要与城镇建设用地增加相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、集镇和村庄规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农建设。严格农村宅基地审批制度，加强宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导乡镇工业向建制镇和规划确定的工业区集中，进一步规范存量集体建设用地使用权流转管理。
(二)加强土地利用总体规划修编报批管理。
严格土地利用总体规划、城市总体规划、集镇和村庄规划修编管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。对经省级以上人民政府批准并保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修编，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局调整的，必须逐级上报原批准机关批准。土地利用总体规划、城市总体规划、集镇和村庄规划一经批准，不得擅自更改，确保规划的严肃性和权威性。
(三)严格落实基本农田保护责任。
土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或擅自改变用途。对符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。
各市、区政府要认真落实耕地保护责任制，建立耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。各地要认真完成省、市政府下达的耕地保护责任考核目标，每年定期向市政府作专题报告。各级政府、国土资源管理部门以及镇、村之间，层层签订基本农田保护责任书，做到一级抓一级，层层负责任。各地要形成以基本农田保护责任人和动态监测员为主体的巡回检查人员网络，每季度向市国土资源管理部门上报基本农田保护信息。各级政府要对本行政区域范围内上级下达的耕地和基本农田保护责任考核目标负责，成绩突出的地区给予表彰；对没有达到责任目标的地区，要予以通报并限期改正；对破坏耕地的行为要依法查处。
(四)严格土地利用计划管理，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。
认真执行《土地利用年度计划管理办法》，对农用地转用的年度计划实行指令性管理，规范计划指标跨年度结转使用。从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。
(五)试行农村建设用地减少与城镇建设用地的增加等面积置换政策。
在“工业项目向开发区集中，居住用房向城镇和中心村集中，基本农田向保护区集中”的过程中，必须加大农村建设用地整理力度，调整农村建设用地空间布局，逐步将原农村建设用地按规划整理成为农用地(耕地)。经过整理后增加的农用地，可以与新增的城镇建设用地进行等面积置换，取得用地计划指标，移位到城市、城镇建设规划区集中建设。具体操作办法和程序由市国土资源管理部门制定。
(六)增加土地整理复垦和采石宕口整治投入。
要切实抓好土地整理复垦和采石宕口整治工作，保护土地资源，改善生态环境，拓展建设用地空间。各地要根据土地整理复垦和采石宕口整治总体规划，科学合理安排财政专项预算，充分利用耕地开垦费返还等资金，以及通过招标拍卖采矿权、回收余量矿产资源、征收矿山环境恢复保证金等手段，统筹各项资金，加大对土地整理复垦和采石宕口整治的投入力度。
三、依法规范供地行为，全面提升土地集约利用水平
(一)严格供地条件，认真执行供地政策。
建设项目用地供应，严格按照国家产业政策、土地利用总体规划和环评意见，实施建设项目供地，从严控制开发区和城镇规划区以外的项目用地。
一是合理调整和优化土地利用结构。对符合国家产业政策、环保要求，科技含量高、有利于提升本市产业升级项目和急需建设的配套基础设施等项目，优先供地。对第三产业和农产品加工项目用地，实行政策倾斜。对高尔夫球场等国家禁止类项目，禁止供地。严格控制限制类、高能耗、高污染项目用地，对违反规定的坚决不予供地。
二是实行项目用地指标双控制度，提高项目用地的门槛。工业项目用地要严格按投资强度配置土地资源，明确企业投资量与注册资本的比例，企业投资量与注册资本比最高不得超过3：1。工业项目用地投资强度，国家级开发区工业项目用地每亩投资不得低于400万元人民币，省级开发区工业项目用地每亩投资不得低于320万元人民币，乡镇工业集中区工业项目用地每亩投资不得低于200万元人民币。一次性投资低于500万元人民币的项目，一般不予独立供地。工业项目规划指标必须符合国土资源部颁发的《工业项目建设用地控制指标》标准，总体上建筑系数应大于0.5、容积率大于0.8。工业项目所需行政办公以及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，建筑面积不得超过总建筑面积的15%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。水利、交通、教育等社会公共事业项目用地，应按照规定的定额指标，严格控制用地规模。
三是加强建设项目用地预审管理。在建设项目审批、核准、备案阶段，国土资源管理部门根据项目单位提出的用地预审申请，依法及时对建设项目涉及的土地利用事项，实行分级预审，凡不符合土地利用总体规划的建设项目，不得通过项目用地预审。
(二)加强建设用地供后监管，及时依法处置闲置土地。
对已按批次批准农用地转用、土地征收的建设用地，各地应及时供应使用。供地时，在土地出让合同和建设用地批准书上，必须明确土地用途、规划指标、投资强度、开发进度等控制性要求，使用权人不按照约定使用的，要承担相应的违约责任。供地后，各级国土资源管理部门要加强跟踪管理和服务，督促企业按时开工。执行竣工项目用地专项验收制度，由国土资源管理部门和发改、外经贸、建设、规划等部门组织验收，对实际投资额和利用率明显偏低，未达到土地出让合同要求的，引导和督促企业限期追加投资。企业无力追加投资建设，或申请减资的，根据地块实际使用情况，可以分割后重新安排项目的，依法收回；无法再次配置利用的，责成企业加倍补缴土地出让金。
进一步加强对闲置土地的处置。对用地单位闲置的土地开征土地闲置费，属划拨方式取得土地使用权的，自建设用地批准书颁发之日起，满一年未动工建设的，按每年每亩5000元征收土地闲置费；属出让方式取得土地使用权的，自国有土地使用权出让合同明确的交地时间起，满一年未动工建设的，工业用地每年按照土地出让合同金额的15%收取土地闲置费，经营性用地和其他用地按照土地出让合同金额的10%收取土地闲置费。对取得土地使用权超过两年未使用的地块依法收回。
(三)试行竞争性工业用地公开交易，加大市场配置土地资源的份额。
根据国务院《决定》精神以及国土资源部21号令的规定，除按现行规定必须实行招标拍卖挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件，对有两个或两个以上用地意向者的，实行公开交易。从今年上半年开始，对竞争性工业用地进行公开交易试点，逐步推开。各级国土资源管理部门，在组织招标拍卖挂牌出让工业用地时，要根据申报单位工业项目的产业先进性、环评意见、投资强度、投入产出率、开工建设进度、用地规模、出让地价等，择优确定用地项目。试点范围初步确定为经营性标准厂房、汽车销售维修用房、仓储、物流项目及其他有两个用地意向者的土地。对其他协议出让的工业项目地块，要做到供地条件公开、程序公正、结果公平，接受社会监督。
(四)鼓励建设多层标准厂房，建立多层标准厂房国有土地使用权分割转让制度。
鼓励企业建设多层标准厂房，建造两层厂房且容积率超过0.8的，第二层可减半收取城市建设基础设施配套费；建造三层以上厂房的，第二层减半收取，第三层以上免收。工业用地不改变用途，原地翻建提高容积率的，不再补缴土地出让金，原建筑面积免收城市建设基础设施配套费，新增面积减半收取。
探索建立多层标准厂房国有土地使用权分割转让制度。对按分割单元出售的多层厂房涉及国有土地使用权转让的，实行分割转让制度。出售多层厂房涉及国有土地使用权分割转让的，允许权利人申请分割登记，取得土地使用权。国土资源管理部门对分割转让的多层厂房进行调查，按分割单元建筑面积分摊宗地土地面积，并按分割单元颁发《国有土地使用权分割转让许可证》，转让后受让方持《国有土地分割转让许可证》、多层厂房买卖合同和其他有关材料，申请变更土地登记。
(五)建立集约用地考核评价制度，严禁低地价出让土地。
将土地集约利用评价与土地利用年度计划分配结合起来，对批次转用征收后供地率、开工率、利用率较高的，在安排建设用地指标时给予倾斜。对投资强度、产出率等集约用地指标较低的，土地闲置率达到20%以上的地区，适当核减用地指标。凡上一年度供地率达不到80％或半年度供地率达不到60％的地区，暂停办理新的农用地转用、土地征收审批手续，并相应核减该地区的年度用地计划。
在招商引资和开发建设中，不得竞相压价、低价出让土地，严禁以低于省政府公布的协议出让最低保护价出让国有土地使用权。严禁“明收暗返”，土地出让金必须全额上缴同级财政，纳入预算外财政收入，任何人不得擅自批准“暗返”或缓缴土地出让金。违反规定低价出让土地，造成国有土地资产流失的，依法追究责任。
四、加强政府对经营性用地的市场调控，进一步规范经营性用地的公开交易制度
(一)进一步强化计划管理，适度控制房地产用地总量。
进一步强化房地产用地计划管理，严格控制总量，防范楼市和信贷风险，促进房地产业健康有序发展。
各级国土资源管理部门应根据各地房地产市场每年的开工面积、竣工面积、销售面积、空置房面积、年度拆迁面积、机械人口增长数量、在建拟建楼盘面积、可开发土地面积等基础数据，结合当地经济社会发展趋势、人民生活水平的提高幅度等实际情况，进行市场分析预测，遵循“供求基本平衡，供略大于求”的原则，科学合理确定房地产用地年度计划，报经苏州市政府批准后下达。各市、区政府必须严格执行年度房地产用地计划，不得随意突破。对存量房地产用地未开发面积较大和新增房地产用地未供面积较多的地区，控制新增房地产项目用地的报批。
鼓励集中建造农民公寓，积极引导农民住房向城镇和中心村集中。新建农民公寓要科学规划，合理布局，集约用地，容积率不得低于0.8。
(二)进一步规范经营性用地公开交易制度，确保土地交易公开公平公正。
商业、旅游、娱乐、金融、房地产开发、街坊改造、旧城综合改造、低洼地改造、无地队改造、小城镇建设等各项经营性用地，必须全部纳入公开交易范畴。严禁以农民安置房、动迁房、经济适用房、打工楼等项目名义变相实施房地产开发，冲击房地产市场，造成政府土地资产流失。各级政府和国土资源管理部门要调整房地产开发供地结构，严格控制大宗土地交易和高档房地产项目用地，严禁新增建设用地用于别墅项目。各级政府要善于通过城市功能规划布局，增强对土地市场的调控能力，切实经营好城市土地资产。
各级国土资源管理部门要严把土地公开交易各个业务环节，规范操作，确保招标拍卖程序公开，过程公平，结果公正。国有土地使用权公开交易要以净地出让为主。严格禁止农用地、集体土地入市交易。国土资源管理部门要根据宗地实际情况，合理选择供地方式。创造公平竞争的市场环境，在土地利用条件和开发要求上，对所有投资者必须一视同仁，严禁非法设置前置条件。对特殊的经营性用地，如加油站、基础设施和医院等公益事业用地，设置的前置条件也一定要有依据，严禁随意设置。规划部门在土地公开交易前，要科学合理确定规划建设指标，公开交易后，要维护规划指标的严肃性，防止因规划指标变更导致政府土地资产流失。
(三)进一步加强城市土地资产管理，营造良好的土地市场环境。
国土资源管理部门要进一步加强城市土地资产管理。土地使用权公开交易成交后，国土资源管理部门要依法与竞得者签订出让合同，并督促开发商严格履行合同义务。到期无故欠缴土地出让金的，国土资源管理部门应根据情节轻重，按照合同约定收取滞纳金，或终止出让合同，没收定金。对土地出让金不到位的，国土资源管理部门不得发放土地使用证，规划部门不得发放建设工程许可证，建设部门不得发放施工许可证，房管部门不得发放预售许可证。
经营性用地公开交易后，企业必须严格按照土地出让公告要求进行开发建设。国土资源管理和规划部门必须严格把关，防止企业通过改变用途，提高容积率，变相侵占国有土地资产。因城市规划需要，确需改变土地利用条件，提高容积率的，须经县级以上人民政府批准。企业获得批准手续后，根据新的规划要求，按市场价格向政府补缴土地出让金。
国有存量土地按规划改变为经营性用途的，必须由政府收购后，进入土地市场公开交易，以防止国有土地资产流失和不公平竞争。对历史上已形成的改变用途、改变土地利用现状和提高容积率的，要明确时间界限，分门别类，依法进行处置。原经营性用地企业改变土地利用现状和翻扩建提高容积率的，须经县级以上人民政府批准，并按新的土地利用现状和容积率，向政府补缴土地出让金。
五、严格执行征地补偿安置政策，维护被征地农民的合法权益
认真贯彻执行《土地管理法》、《江苏省土地管理条例》、省政府《关于调整征地补偿标准的通知》(苏政发(2003)131号)和《关于印发苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法的通知》(苏府(2004)73号)，做好征地补偿安置工作，维护被征地农民合法权益。
(一)全面建立并严格实行土地换保障制度。市、区两级国土资源管理部门是土地征收和安置补偿的主体，必须加强管理，确保安置补偿落到实处，严禁乡镇政府对征地农民实行包干补偿安置。各市、区要参照苏州市区征地补偿办法的实施细则，做好征地补偿新老政策的衔接工作。通过完善征地补偿安置办法，提高补偿安置标准，全面建立被征地农民的基本生活保障体系。对征地补偿安置的历史遗留问题，各地要制订方案，落实资金，确保补偿安置到位。
(二)征地补偿安置资金必须一次足额到位。征收农村集体土地，必须严格按照《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》的规定，做到征地补偿安置资金一次足额到位，并实行收支两条线管理，保证专款专用，不得侵占、截留或挪用。
(三)严格执行先缴款、后报批供地的政策。新增建设用地报批中，各级国土资源管理部门要严格执行先缴款、后报批征收，保证征地补偿费用不发生拖欠。发现项目征地补偿安置不到位的，取消新增建设用地计划，停止报批。
(四)进一步健全征地程序。各级政府和国土资源管理部门要严格执行征地公告公示登记和征地听证制度，让被征地农民充分享有知情权、参与权和监督权。征地依法报批前，需将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置办法告知被征地农民；拟征土地现状的调查结果，需经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源管理部门应当依照有关规定组织听证。被征地农民知情、确认的有关材料是征地报批的必备材料。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。
(五)加强征地全程监管。国土资源管理部门要加强征地批后检查制度，跟踪了解和督促补偿安置措施的落实情况。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。征地补偿安置资金由国土资源管理部门负责落实。挪用、拖欠补偿安置资金的，要严肃追究相关负责人的责任。
村级集体所得的征地补偿资金主要用于农村公益事业建设。被征地的农村集体经济组织应将征地补偿资金的收支情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督；财政和农村经管部门要加强监管。
六、完善动态监察制度，强化土地执法监察工作
各级国土资源管理部门要把土地执法监察网络建设与日常管理有机结合起来，充分发挥土地执法监察网络的防范作用，做到守土有责，失职必究。实行土地执法监察责任追究制度，强化乡镇国土资源所的执法监察职能，严格落实土地执法监察情况月报制度。
加大土地执法监察力度，依法查处非法供地、违法占地案件，重点查处对被征地农民补偿安置不到位的案件，按照“既查事又查人”的法律规定，该追究法律责任的，移送司法机关处理，该追究行政责任的，提出行政处分建议书。对发生严重违法用地、对被征地农民补偿安置不到位的，立即停止征地报批。
七、加强各方配合，保证耕地保护和土地管理各项措施落到实处
严格土地管理，加强耕地保护，提高集约用地水平是一项涉及全社会的系统工程，是各级政府及各部门的共同责任，需各方配合，形成合力。各级政府要明确土地管理的权力和责任，政府主要领导是第一责任人。各级各部门要围绕严格土地管理，实施最严格的耕地保护制度，控制用地增量，盘活土地存量，强化集约利用，明确分工，各司其职。
在建设项目立项、工程设计、用地选址、用地预审和规划审查、供地审批等各个环节上，各级发改、国土、规划、建设、交通、环保等部门要把严格土地管理作为基本原则，贯穿报批审查的全过程。发改委要按照国家产业政策严把立项审批关；规划部门要按照土地集约利用的要求，核定建筑密度、容积率、绿化率等规划指标，并做好城市规划与土地利用总体规划的衔接工作；工商部门要严把企业注册登记关，对违法用地者，不得颁发营业执照；国土资源管理部门要依法规范供地行为，做好建设项目预审、农用地转用和土地征收审批工作，严禁对未批先用、擅自改变土地用途等违法用地进行补办完善手续、颁发土地使用证。各级监察部门要严肃查处土地使用和管理方面的违法违纪行为，保证耕地保护、集约用地等严格土地管理各项措施的贯彻落实。
二○○五年六月九日
