发布文号: 云政发[2005]26号
各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局：
“十一五”时期是我国全面建设小康社会承前启后的关键时期。编制好我省“十一五”规划，对于实现省委提出的“千方百计与全国同步实现全面建设小康社会”的奋斗目标，具有特别重要的意义。为认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会及省委七届五次、六次全会精神，用科学发展观指导我省“十一五”规划编制的各项工作，现就我省“十一五”规划编制工作通知如下：
一、用科学发展观指导我省“十一五”规划编制工作
树立和落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，是我党发展理念更加成熟的标志，必将对社会主义现代化建设的伟大实践产生全面深刻的影响。“十一五”规划编制的成败，关键在于能否在规划的理念、宗旨、内容等各个方面充分体现科学发展观的要求。在“十一五”规划编制工作中，要准确地把握科学发展观的深刻内涵和本质要求，结合我省实际，从思想观念、体制机制、政策措施等方面，全面落实科学发展观。
(一)以人为本，全面发展。发展是我党执政兴国的第一要务，但不能把发展简单地等同于增长，发展还包括经济结构的优化、科技水平的提高、人民生活的改善、社会的进步、社会的和谐，归根到底是为了人的全面发展。编制“十一五”规划，必须坚持以人为本，彻底改变一切单纯围绕经济发展、“见物不见人、重物轻人”的观念和做法，把工作的重点放到经济社会全面发展上来，充分重视就业和提高人民群众的生活水平。
(二)统筹城乡发展。农业、农村和农民问题关系改革开放和现代化建设的全局。解决“三农”问题的关键，是破除城乡分割，以工促农，以城带乡，在思想观念、发展战略、经济和社会管理体制、政策措施等各个方面统筹协调城市与农村的发展。在编制我省“十一五”规划时，尤其要注重缩小城乡居民在义务教育、公共卫生、社会保障等公共服务方面的差距。
(三)统筹区域发展。要以经济与人口、资源环境协调发展为出发点，以缩小地区差距为目标，统筹考虑区域发展。缩小地区差距，主要不是缩小生产总值的差距，而是缩小人均生产总值和居民收入的差距，最终是缩小人民生活和公共服务水平的差距。缩小地区差距的主要途径，一是发展经济，二是人口合理流动。为此，“十一五”规划要统筹考虑资源环境承载能力与人口分布、基础设施和生产力布局，以空间规划和空间功能区划为主要手段，重构空间发展格局，并据此建立有约束力的空间开发规范，实行差别化的区域政策。
(四)统筹经济社会发展。编制“十一五”规划时，要坚持经济与社会“两手抓”，加快转变政府职能，在抓好经济调节和市场监管的同时，更加重视社会管理和提供公共服务，把为人民提供更多的受教育机会、增进人民社会福利、提高人民健康水平、促进社会和谐安定等放到更加重要的位置。
(五)统筹人与自然和谐发展。要树立人与环境和谐的发展观，在规划经济建设时，既要抓住机遇、加快发展，也要充分考虑资源和环境的承载能力；既要满足当代人的需求，也要考虑后代人的发展需要；既要尊重经济规律，更要尊重自然规律；建设循环经济，实现可持续发展。要进一步转变经济增长方式，建设循环经济，实现人口、资源与环境的协调可持续发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
(六)统筹国内发展和对外开放。在新的发展阶段，必须牢牢抓住中国一东盟自由贸易区、大湄公河次区域经济合作、南亚互利合作和“泛珠三角”区域合作的机遇，运用好我省的区位优势，加快对内对外开放和“引进来”、“走出去”的步伐，统筹利用好国际国内两个市场、两种资源。在推进开放的同时，始终把扩大内需作为经济发展的立足点和长期战略方针，加大扶持省内企业的力度，提高省内资本的积累能力。要重新评价我省待开发资源的地位，在资源开发中努力争取我省的利益。要注意利用好省内产业基础，引进资金、技术和人才，大力改善我省产业结构，提升产业水平。
二、正确认识新时期规划的性质和作用
根据国务院关于规划体制改革的精神，今后规划的主要作用，是实现国家战略目标、弥补市场失灵、有效配置公共资源、促进共同富裕。规划的性质，是政府履行职责的依据。目前，国家已经实行依据规划决策重大项目的制度，并且提出要求，今后不考虑未进入规划的建设项目。因此，我省编制“十一五”规划总的要求是：以政府履行职能的领域为主要对象，增强有效性、权威性，减少指导性。
规划的宗旨要坚持全面、协调、快速和可持续发展，要从云南实际出发，紧紧抓住战略机遇期加快发展。要改变“无制约增长”、“不计代价增长”等片面追求增长速度的观点和做法，解决好“怎样发展”、“为谁发展”的问题，在坚持速度与效益相统一、坚持统筹协调的基础上加快发展。
规划的内容要强化政府履行职责的领域，弱化市场调节的领域。要树立经济、人口、资源和环境在空间上均衡的理念，把经济和人口引导到适宜人居住的区域。要在为企业提供良好服务的同时，强化从公众利益出发规范市场主体行为。要着力研究为制定政策和专项规划提供依据的内容。重大项目或政策“工程”的内容要更具体，以规范相关的政府行为。
规划要解决问题。要突出有限目标和重点任务，提高针对性、方案性。明确提出五年间需解决的重大问题，采取的思路、体制和机制、政策措施等。
规划的实施要取得突破。要建立独立的规划实施评价机制。经济社会发展总体规划等主要规划的评价结果要定期向人大报告，同时向社会公布。为适应新的规划功能，“十一五”规划不再限制字数，编制时可以采用附件、图表等有利于评估、检查的形式。
三、“十一五”规划编制工作的主要任务
按行政层级，“十一五”规划包括国家规划、省级规划、州市和市县级规划；按对象和功能，包括经济和社会发展总体规划、重点专项规划和区域规划。
(一)强化总体规划功能
“十一五”经济和社会发展规划纲要，是总体性、纲领性的规划，是编制区域规划、重点专项规划，以及制定各项经济社会政策的依据。“十一五”总体规划的规划期，以五年为主，但要展望到2020年。
编制好“十一五”总体规划，要抓住关系经济社会发展全局的重大问题，在战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策上下工夫；要大量减少市场能够发挥作用领域的内容，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护、发展环境等属于政府职责的内容；要强化空间指导与约束功能，确定自然保护区、生态脆弱地区、自然灾害频发地区、重点开发地区和优化整合地区，明确各类地区的主体功能和发展原则，为编制区域规划、制定区域政策提供依据；要增加制度创新内容，尽可能阐明政府在完善体制、健全法制、制定政策、维护市场秩序等方面的任务。
(二)做实做深重点专项规划
重点专项规划是总体规划在特定领域的延伸，是指导该领域发展、并决定重大工程和安排政府投资的依据。按照投资体制改革的方向，发展和改革系统今后要大量减少单个项目的审批，把更多的精力放在规划的研究编制、衔接审查以及规划实施过程的监督评估上。
编制好重点专项规划，一是要合理界定规划领域。政府编制重点专项规划的领域，主要是政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域；二是要增强针对性和可操作性。重点专项规划的主要作用是深化和落实总体规划的战略、目标和任务，同时也要体现本领域的特点，做到发展目标量化，任务明确，重点突出，布局合理，保障措施可行。三是要合理确定规划期。要改变所有规划都要五年编制一次的惯例，根据规划对象的特点和任务科学确定规划期。科技、教育、能源、交通、水资源、生态建设、环境保护、城镇化等，可以规划到2020年，到编制下一个五年规划时再滚动修订。
编制重点专项规划总的要求是：政府职责范围内，以及需要政府扶持、引导和调控的领域都要编制专项规划。同时，要注意把握好几项原则，一是电力、铁路、公路国道等涉及全国性网络的，省不编制专项规划，有关部门应将主要精力放到争取把我省需要的项目、政策纳入国家规划。二是要转变部门规划的思想，站在全局立场上考虑规划内容。三是市场机制起主要作用的领域，不编专项规划。四是规划涉及几个部门的，要确定牵头部门，共同编写。五是对有环境影响的内容，要做好环境影响评价。由省发展和改革委员会研究提出《关于云南省“十一五”重点专项规划编制目录及工作分工的意见》，突出重点任务、重点领域、重点区域、重大工程，使规划真正成为符合人民群众实际利益的规划。
重点专项规划需要提出一些由政府组织实施的重大项目。在筛选重大项目时，各地、各部门要把握好几项原则，一是项目对规划目标的实现具有重要作用，并且资源能够得到合理利用。二是项目符合经济、人口、资源环境协调的要求。三是项目对公众利益有突出贡献。四是项目对经济安全、产业布局、市场竞争格局等没有明显的负面影响。
(三)把区域规划放在突出重要的位置
区域规划是跨行政区编制的规划，集战略性、空间性、约束性为一体。区域规划的目标是统筹考虑人口、资源和环境、经济，把人口和经济引导到适宜人居住的空间，规划的对象是人口居住地和生态环境、经济中心和城镇体系、联结经济中心和其它功能区的基础设施网络、限制开发区和保留空间等，规划的任务是划定各类功能区的“红线”，把一定区域的经济中心、城镇体系、人口聚居区、绿地和保留区等落实到具体的空间，并规划好相应的基础设施网络。
按照国家的部署，“十一五”期间要启动省级区域规划的编制工作。我省“十一五”期间的安排是：先做全省范围内区域规划的前期研究工作，于2006年开始启动正式编制工作。同时，结合我省经济社会发展的重点工作，以区域范围内城乡、经济社会、人与自然和谐发展为目标，试编若干个具有区域规划特点的重点专项规划：一是结合水电开发，编制“三江”流域到2020年的中长期发展规划。二是与西藏自治区、四川省合作，编制滇西北地区加西藏、四川一部分地区构成的香格里拉生态旅游区规划。三是编制昆曼经济带区域规划，范围包括我省滇中、滇南地区，老挝北部9省，泰国北部、中部若干地区。
(四)改革市县规划
从“十一五”起，要按照最贴近群众、有约束力、可操作的要求，改革市县规划。市县规划要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，使之成为为人民群众办实事的规划。有条件的市县可探索编制一个规划，把辖区内的经济社会发展、城镇体系规划与建设、土地利用、基础设施、生态环境建设、公共服务等方面的工作整合在一起。按照改革方向；我省将选择几个市县试点，启动市县规划改革工作。
四、做好编制工作的要求
做好“十一五”规划编制工作，按照发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措的总体要求，加强调查研究，充分发扬民主，规范编制程序，注意衔接协调，突出发展重点，强化规划深度，提高可操作性。
(一)加强研究，理清发展思路
编制规划是深入了解国情省情的过程，是反复思考、形成思路的过程，也是明确发展方向、坚定信心的过程。要在准确把握前进方向，深入研究重大问题，理清发展思路的基础上编制规划。在形成发展思路的过程中，各地、各部门要特别注意几个方面的问题：如何按照以人为本的理念，结合当地实际，抓住全面建设小康社会的薄弱环节；如何适应全球化趋势，以开放的视野审视发展中的问题；如何加快增长方式的转变；如何以加快形成经济自主增长的机制为目标，实事求是地确定政府的职责；如何切实转变只讲经济效率、不讲生态效率，只讲经济成本、不讲生态成本的发展理念；如何突破地区和部门界限，落实党中央、国务院和省委、省政府的大政方针。
目前，我省已完成了“十五”计划中期评估，启动了“十一五”规划的前期研究工作。第一批19个重点课题正在抓紧研究工作，下一步要通过向社会公开征集、公开招标的方式，再提出和研究一批重大课题，作为第一批课题的补充。总的要求是，以进一步落实科学发展现为宗旨，以充分履行政府职能为核心。大的方面应当包括：落实科学发展观的体制、机制和政策，提高执政能力与振奋公众信心，加强公共安全和危机管理，促进社会公平与调控收入分配，改善公共服务与社会保障，转变经济增长方式与发展循环经济等。省发展和改革委员会要加强领导和组织协调，动员各方面力量，抓紧进行研究，理清发展思路，并广泛征求各方面的意见，年初提交全省“十一五”规划的基本思路。各地、各部门也要围绕大局，加强沟通，积极配合，实现总体发展思路与地区部门思路的良性互动和协调一致。
(二)发扬民主，提高社会参与度
规划的编制过程是协调各方利益、统一认识并做出重大决策的过程，只有社会各界参与规划、认知规划，才能协调利益、统一思想，才能把规划的目标转变为社会各界的自觉行动。
在规划编制的各个环节，编制单位要采取多种方式，保障人民群众了解和参与规划的权利。宣传部门要充分运用各种媒体的优势，努力营造一个社会各界参与规划、认知规划、监督实施规划的氛围；要开辟畅通渠道，帮助规划编制单位广泛吸取各方面意见、尤其是不同意见。规划领导小组、规划咨询委员会等咨询、决策机构要建立议事规则及陈述保留意见的备忘录制度，并向社会公布。总体规划和区域规划的规划草案初步形成后，要公开征求意见，专项规划也要采取适当形式提高社会参与的广泛性。涉及人民群众切身利益的规划及其内容，要采取社会公示和社会听证制度，并规定明确的听证意见采纳规则。省发展和改革委员会要健全规划咨询制度，完善咨询方式，建立规范的规划决策咨询机制；各地、各部门也要根据需要，进一步改进决策机制。
(三)规范程序，依法编制规划
程序规范是保证规划科学性的基本保证。编制“十一五”规划是政府行政工作的重要组成部分，必须依法进行。总的要求是，“十一五”规划要在编制程序的规范化方面取得明显进展。省发展和改革委员会要按照国家《规划编制条例》的要求，结合我省实际，研究制定《云南省中长期规划管理暂行办法》，具体规定规划编制的程序。
规划的编制程序包括前期工作、立项、民主参与、论证和衔接、批准、发布和实施、评估等诸多环节。从现行规划编制工作的情况来看，程序规范化要着力解决好以下几个问题：一是前期工作的深度问题。要加强对编制区域规划等所必需的地质、水文、气象等基础调查工作的关注程度。二是立项。要尽快建立和完善规划立项的规则。三是批准。要尽快明确各级各类规划的审批主体、审批原则和标准。四是评估。要着重解决重规划编制、轻规划实施，规划科学性和可操作性不强，程序和制度不完善、评估能力欠缺等问题。今后审批规划，不仅要审查规划的内容，也要审查规划的程序。
(四)衔接协调，形成合力
统筹协调是科学发展观的本质要求。规划衔接是保障各级各类规划相互协调、形成合力的关键。在“十一五”规划编制工作中，要确立各级各类规划要与相关的规划进行衔接的原则。规划衔接遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。衔接协调的重点，一是重点专项规划的领域，要尽早确定需要编制哪些规划，哪些规划需要有关部门共同编制。二是重大基础设施布局、重要资源开发、区域发展方向、土地供应、城市建设、投资安排等。衔接协调的形式，可以交流信息、征求意见，可以成立跨部门的规划编制组，也可以成立专门机构专事协调。同时需着重注意的是，省级各重点专项规划一定要把与国家专项规划衔接落到实处，各牵头部门要承担起这个责任。
(五)强化工作深度，增强规划的可操作性
可操作性是“十一五”规划的生命。“十一五”规划要坚决克服过去规划中面面俱到，但难以解决问题和做规划时认真，做完规划放到一边不起作用的弊病。规划主管部门要在明确重大问题、理清发展思路、统筹安排好政策资源的基础上，加强组织协调，通过一定的机制和程序，保证重点，放弃一般，使我们的规划能够在有限的规划期内，真正解决一些问题。
要做好重大工程的筛选和指标论证工作。在编制“十一五”规划中，要研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、政府组织实施的重大工程。各地区名部门要增加重大工程前期工作经费，加强对重大工程的论证筛选，保证重大工程科学合理，切实可行。要按照全面建设小康社会和科学发展观的要求，研究提出与提高人民生活水平、促进社会进步、促进协调发展和可持续发展有关的指标。规划的指标体系，既要包括重要的预测性、导向性指标，也要增加有约束力、能检查可评估的指标。
五、加强对我省“十一五”规划编制工作的组织领导
(一)成立省“十一五”规划领导小组
省“十一五”规划领导小组由省政府各组成部门及相关机构主要负责人组成，省委副书记、省政府常务副省长秦光荣担任组长。领导小组负责决定“十一五”规划的重大问题。领导小组办公室设在省发展和改革委员会，负责全省规划编制的统一管理和协调，并组织编制跨地区的区域规划；省政府有关职能部门负责相关专项规划、城市规划的编制和管理；各州、市、县政府负责本行政区各类规划的编制和管理，并参与有关区域规划、专项规划和城市规划的编制。
(二)成立省“十一五”规划咨询委员会
省“十一五”规划咨询委员会由省人大代表、省政协委员、各领域专家和社会各界代表组成，主要任务是就“十一五”规划的目标、方针、主要任务、重大举措等提出咨询意见，为领导小组决策提供帮助；受省发展和改革委员会委托，组织规划的咨询、论证、评估活动。省“十一五”规划咨询委员会的组成人员、工作章程等，由省发展和改革委员会另行制定。
(三)成立省“十一五”规划审议会
鉴于“十一五”规划的约束性大为增强，与国家衔接的任务也很重，决定建立省“十一五”规划审议会制度，由各部门、各地区分管规划的领导组成，主要负责衔接发展目标、区域发展方向、主要政策、基础设施布局等重大问题和重大项目，负责保证各地区、各部门与国家有关部门衔接时，各项工作协调一致、形成合力。
六、编制工作的时间安排
根据国家发展和改革委员会的部署和我省实际，我省“十一五”规划的编制工作，大体分三个阶段进行：
第一阶段，2004年1月至2005年6月。主要任务是组织开展前期重大问题研究，组织研究我省“十一五”规划基本思路，组织开展重点专项规划和区域规划的编制。以省发展和改革委员会为主，吸收省级主要综合研究部门，并聘请若干名理论和实践均有较高造诣的专家，组建“十一五”规划基本思路起草小组，集中力量研究起草规划基本思路。基本思路经省内充分征求意见并与国家衔接后，2005年7月上报省委、省政府。
第二阶段，200年上半年。主要任务是做好有关规划编制的调研工作，起草“十一五”规划纲要基本框架，起草重点专项规划和区域规划草案。这一阶段，要重点做好听取社会各界意见以及各类规划的衔接、论证工作。
第三阶段，2005年下半年起。在省政府的统一领导下，起草“十一五”规划纲要草案，经省委、省政府审定后，提交2006年初召开的省人代会审议通过。专项规划编制原则上2006年底完成编制工作。区域规划由于涉及的问题更复杂，可根据实际情况灵活掌握。
“十一五”规划是关系全省经济社会发展全局的大事，各地区、各部门要高度重视，加强领导、精心组织，尽快把“十一五”规划编制工作纳入本地区、本部门的工作日程。要明确一位领导专门负责规划工作，组成强有力的领导班子。要充实规划队伍，加强培训，提高规划工作者的专业素养。
为保证规划编制的顺利进行，各地、各部门要安排必要的规划编制和论证经费。
云南省人民政府
二○○五年二月八日
