发布文号: 甬政发[2005]34号
各县(市)、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《宁波市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》已经市政府常务会议审议同意，现予印发，请遵照执行。
二00五年四月二十九日
宁波市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见
为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《浙江省人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》，现结合我市实际情况，就我市全面推进依法行政，建设法治政府工作提出如下意见：
一、全面推进依法行政的指导思想和基本要求
1.指导思想。全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，坚持执政为民，忠实履宪法和法律赋予的职责，认真贯彻落实《纲要》提出的基本原则和要求、目标任务和各项措施，把推进依法行政与转变政府职能、改革行政管理体制和创新行政管理方式密切结合起来，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
2.基本要求。全面推进依法行政，必须按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”要求，使政府的行政管理活动受到法律的制约和监督，促进政府职能转变和行政效率的提高，到2008年，使《纲要》确定的基本原则、基本要求在我市政府工作中得到全面落实，真正做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。为实施“六大联动”、建设生态市和“平安宁波”提供有效的行政管理与行政执法体制保障。
二、全面推进依法行政的主要任务和措施
(一)积极贯彻实施《行政许可法》，切实转变政府职能
3.依法确定行政机关的职权，完善政府职能，推进政企分开、
政事分开、政社分开。认真执行《宁波市行政机构编制和设置管理办法》，按照精简、统一、效能和权责一致的原则和决策、执行、监督相分离的要求，理顺各政府机构的职能分工，合理核定编制，建立健全政府所属部门职能争议的协调机制。转变政府经济调节和市场监管的方式，主要运用经济杠杆和法律手段管理经济，履行市场监管职能。强化政府的社会管理和公共服务职能，完善公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等社会管理职能。健全劳动、就业和社会保障制度。强化公共服务意识，逐步建立现代公共服务体制。进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，促进和规范各类行业协会、商会等行业自律性组织和中介机构的发展并充分发挥其作用。探索通过政府与企业、社会合作的方式共同提供公共服务。
4.结合行政许可法的贯彻实施，深化行政审批制度改革。建立健全行政许可设定、实施和监督检查、行政许可事项评估等制度。削减不应当由政府行使的权力，规范行政行为的行使，改革和创新行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督的手段管理经济社会事务，探索利用行政规划、行政指导、行政合同等方式履行社会管理和公共服务职能，实现行政管理目标。继续推进行政服务中心建设，完善行政审批服务网络，提升社会管理和公共服务水平。
5.促进政府管理的公开、便民、规范、廉洁。积极推进政府信息公开，把《宁波市政府信息公开办法》确立的各项制度落到实处，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，政府信息都应当公开。做好政府信息公开与档案管理制度的衔接，完善政府信息的检索和管理系统。不断完善政府信息公开的方式和载体，畅通人民群众获取信息的方法和途径。加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，尽快实现政府部门间的信息互通和资源共享，提高政府办事效率。
(二)建立科学民主决策机制
6.规范、完善行政决策机制和程序。制定和完善决策规则，明确决策权限、决策程序、决策责任，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，建立和完善政府与高等院校、科研机构的联系制度、信息互通机制。专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。涉及公共利益或人民群众切身利益等重大决策作出前，应当通过向社会公示、召开座谈会、听证会、论证会等形式，听取民主党派、群众团体、公民和其他组织的意见和建议。行政决策涉及法律问题的，应当听取政府法制部门和部门法制机构的意见或开展法律论证。
7.健全决策跟踪反馈和责任追究制度。决策机关应当确定有关部门对决策的执行情况定期进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。加强对决策活动的监督，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全行政决策监督机制和责任追究制度，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式。对不依照法定程序或者超出权限范围或者决策失误造成重大损失的，要追究有关领导和责任人的责任。
(三)深化投资和公共财政体制改革，完善依法行政的财政保障
8.深化投资体制改革，规范政府投资行为，确立企业的投资主体地位。认真执行《国务院关于投资体制改革的决定》以及《宁波市企业投资项目核准办法》等规定，落实企业投资自主权，规范政府核准制，健全备案制。严格执行招标投标监督管理制度和重大项目稽查制度，建立健全政府投资项目后评价制度和责任追究制度。放宽非公有制经济市场准入，积极探索扩大非公有制经济投资领域。努力建立市场引导投资、企业自主决策、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
9.加快公共财政体制改革。认真执行《宁波市进一步完善财政管理体制的实施方案》，进一步理顺市和县(市)、区的财政分配关系。调整财政支出结构，加大对基础教育、科技、劳动就业和社会保障、安全生产、疾病控制、卫生监督、城市基础设施等社会事业方面的投入。建立健全科学的预算决策机制，继续推进部门预算改革，完善会计统一核算，建立财政资金的追踪问效和反馈机制，探索推行财政支出绩效评价考核制度，提高财政资金使用效益。严格执行政府采购法，强化对政府采购行为的约束和监督。开展财政性资金国库集中支付改革的试点工作，5年内建立起比较完善的国库集中收付制度，增强公共财政的调控职能。
10.完善依法行政的财政保障机制。行政机关所必需的经费，由同级财政予以保障。行政机关的基础设施建设列入基本建设项目资金计划。探索解决不同行政机关相同职级公务员的待遇差距，规范行政机关工作人员统一津补贴。严格执行“收支两条线”、全额上缴国库、不得返还和变相返还等财政纪律，禁止任何单位和个人向执法人员下达或者变相下达罚款、收费指标。
(四)提高制度建设质量
11.按照立法决策和发展决策、改革决策相结合的原则，编制政府立法计划、确定立法项目。要主动加强对本市行政管理过程中有关问题的调研，在继续加强经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视社会管理、公共服务等方面的立法。通过加强立法工作，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内与对外开放等各项事业的发展。
12.完善立法程序，提高立法透明度。要进一步改进立法工作方法，探索建立立法专家咨询制度，拓宽立法起草途径。扩大政府立法的社会参与程度，除了书面、报刊以及网上征求意见以外，对重大或者关系人民群众切身利益的立法草案，应当组织论证。
13.完善规章和规范性文件的评估、异议、修改、废止、清理和备案制度。对实施满1年的规章和规范性文件开展评估。部门制定的规范性文件的实施情况由本部门法制机构牵头进行评估。有关单位和个人对规章和规范性文件提出异议的，政府法制机构应当按程序作出处理和答复，并将处理结果告知当事人。规章和规范性文件的依据作出修改的，应当对规章和规范性文件进行及时修改或废止。各级政府和政府部门应对本年度发布和现行执行的规章和规范性文件进行清理和汇编。严格执行《浙江省行政规范性文件备案审查规定》，规范性文件颁布后，应当依法报送备案，政府法制机构应当严格审查。通过审查的文件目录，应当在网站、报刊等媒体上公布；未通过审查的规范性文件，发文单位应及时修改重新报备，做到有件必备，有备必审，有错必纠。有条件的地方，可以探索政府法制机构规范性文件的前置审查。
(五)改革行政执法体制，规范行政执法行为
14.深化行政执法体制改革。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。在继续完善城市管理相对集中行政处罚权工作的同时，抓紧推进文化领域综合执法工作。行政机关下设多个机构行使行政执法权的，应当合并组建综合执法机构。行政执法机关内部应当实行行政执法调查、审核、听证、决定相分离制度，建立健全投诉举报、评议考核、过错追究等制度。
15.建立健全行政执法主体和行政执法人员资格制度。按照主体合法、职权法定、权责统一的原则，完善行政执法主体确认及公告制度。完善行政执法人员资格考试和监督管理制度，认真执行《浙江省行政执法证件管理办法》的有关规定，没有取得行政执法证件的，不得从事行政执法工作。
16.规范执法行为、严格执法程序。各级行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩机会；决定作出后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。
17.建立健全行政执法案卷评查制度。行政机关对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。统一行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷的质量标准，加强对行政执法案卷的评查并将评查情况列入行政执法责任制考核内容。政府法制机构要对行政执法案卷评查规则予以完善，不断提高行政执法案卷评查工作质量。
18.强化行政执法责任制。各行政机关应当依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，建立健全执法过错(错案)责任追究制、行政诉讼案件败诉责任追究制、国家赔偿案件责任追究制。严格执行行政赔偿和补偿制度。建立行政赔偿的听证、协商、和解制度，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。建立健全行政补偿制度，明确行政补偿范围、标准、对象和程序。
(六)建立健全方便、迅速、经济的防范和解决社会矛盾和突发事件的机制。
19.建立健全各种预警和应急机制。适应建设“平安宁波”和和谐社会的要求，建立健全处理各种社会矛盾的有效机制，制订和修订市本级总体预案、重点专项预案和市县预案、重点企业预案，建立健全应对突发公共事件的工作体系，建立并完善对各类自然灾害、事故灾难、突发公共卫生和社会公共安全事件的应急处置体系、抢险救援与物质保障体系、预警预测体系，提高政府应对突发性、群体性事件和防范风险的能力，落实基层政府和农村自治组织在行政应急管理中的责任，保障社会公共安全和社会稳定。
20.完善人民调解制度。巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织，规范人民调解委员会的工作，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的作用。调整、充实人民调解员，积极开展人民调解工作。
完善人民内部矛盾尤其是基层矛盾的化解机制，发挥村民委员会、社区居委会等自治组织的作用，落实街道办事处、乡镇政府在防范和解决社会矛盾中的职责。
21.完善信访制度，切实保障信访人的合法权益。认真贯彻执行国务院《信访条例》、《宁波市信访事项终结办法》，畅通信访渠道、规范信访行为，依法及时解决信访事项。对于可以通过复议、诉讼、仲裁等途径解决的事项，行政机关应当告知信访人、举报人通过申请行政复议、仲裁，提起诉讼等途径解决争议。
22.完善行政裁决、行政调解制度，进一步形成多元化社会纠纷解决体系。完善行政裁决和行政调解的机制和程序，遵循自愿、合法原则及时调处民事纠纷。探索便民、快速和低成本的政府解决纠纷机制。县乡政府、城市街道办事处设有法制工作机构和专职法制工作人员的，对依法应当由行政机关调处的矛盾和纠纷，要做好法律法规的解说、答复、宣传等工作，有效处理矛盾和纠纷。
(七)完善行政监督制度
23.自觉接受人大法律监督、政协的民主监督和人民法院的司法监督。各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受执法检查和质询，认真办理人大代表议案和建议，依法报送备案规章和规范性文件。自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议，认真办理提案和建议。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当按时答辩、出庭应诉。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当依法履行。
24.加强行政复议工作。加强行政复议队伍建设，实行行政复议人员资格管理制度和业务轮训制度。县级以上政府应当按照法定要求配备行政复议专职人员。因政府不建立承担复议工作的机构、不配备从事复议工作的专职人员而发生行政诉讼败诉的，以及引发群体性事件造成严重后果的，应当依法追究领导责任。增强行政复议工作的透明度和便民性，探索网上申请行政复议的做法。实行案件流程管理，严格案件审理期限，提高办案质量和效率。
25.创新层级监督机制。全面贯彻落实《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》的各项制度，按年度制定行政执法监督工作计划，健全和完善重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法督查、行政执法统计等制度，充分发挥政府法制机构对行政执法活动的监督职能。
26.加强专门监督，强化社会监督。监察部门要对行政机关及其工作人员履行法定职责、廉政、效能的情况进行监督，审计机关要严格执行《审计法》、《宁波市国家建设项目审计管理办法》等有关规定，加强对政府投资管理和重点建设项目的审计监督。重大或者有社会影响的审计项目，审计结果要向社会公开，接受公众监督。不断拓宽社会监督和舆论监督渠道，对群众举报、新闻等反映的问题应当调查、核实，并依法做出处理。完善特邀行政执法监督员制度，发挥民主党派和群团组织对行政执法活动的民主监督作用。完善对投诉举报的违法行政问题进行查实追究制度，明确查实追究的程序和责任，并将处理结果答复投诉人、举报人。
(八)加强学习，增强依法行政观念，提高依法行政能力
27.建立领导干部学法制度。各级、各部门的领导干部必须带头学习和掌宪法、法律、法规和规章，并采取多种形式组织好本地区、本部门的学法活动。政府法制机构应当结合行政执法人员资格管理工作，强化对行政机关工作人员应当掌握和履行职责需要的通用法律知识、专门法律知识培训，实行行政执法人员的年度业务轮训。各类培训机构应当把依法行政知识作为行政机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。
28.广泛宣传依法行政知识，营造依法行政的良好环境。采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
29.建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度。完善政府目标考核管理办法，把依法行政情况作为各级人民政府目标考核的重要内容。依法行政情况考核不合格的，责令限期整改。建立行政机关工作人员依法行政情况考核制度，制定考核办法，明确考核内容、考核标准、考核等级，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。
三、全面推进依法行政的工作责任和保障措施
30.切实加强对依法行政工作的领导。市和各县(市)、区政府要成立推进依法行政工作领导小组，做好推进依法行政的指导、协调和督促工作。各级政府和各部门的主要负责人是推进依法行政工作的第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。要制定具体办法和配套措施，确定工作重点，将《纲要》和本实施意见的规定落到实处。
31.扎实推进依法行政的各项任务。各地、各部门要认真实施《纲要》和本实施意见规定的各项工作任务，抓好制度建设，抓紧制定和完善《纲要》及本实施意见的配套政策措施，以创新的精神做好工作。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，提出切实可行的政策措施。对全面推进依法行政中形成的经验要及时总结，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
32.定期报告推进依法行政工作情况。各级政府每年年初应当对上一年度依法行政情况向本级人大及其常委会和上一级政府报告；政府各部门应当每半年向本级人民政府报告依法行政工作情况。对本级人大及其常委会和上级行政机关提出的依法行政方面的批评、意见，应当及时整改，并将整改情况及时上报。要把定期报告与群众评议、年度检查考核结合起来，把依法行政作为政府运作的基本准则列入经济社会发展目标考核内容。
33.不断健全法制工作机构，充分发挥政府法制机构的作用。各地各部门要适应推进依法行政工作的需要，认真执行《浙江省深化完善市县政府机构改革实施意见》，切实加强政府法制机构建设，充分发挥政府法制机构在依法行政中的参谋、助手作用。行政管理与执法任务繁重的工作部门要健全法制工作机构，充实专职工作人员。为推进农村依法行政工作，强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，要加强乡镇政府法制工作力量，配备必要的法制工作人员。政府法制机构要以高度的责任感和使命感，在制度建设、行政决策、处理矛盾、规范执法、加强监督等方面发挥作用，切实加强依法行政理论研究，为全面推进依法行政、建设法治政府发挥应有的作用。
