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漳州市人民政府关于城镇医药卫生体制改革实施意见

状态:有效 发布日期:2001-01-19 生效日期: 2001-01-19
发布部门: 漳州市人民政府
发布文号: 漳政[2001]综14号

各县(市、区)人民政府,市政府各部门:
  为贯彻落实《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》(国办发(2000)16号)和《福建省人民政府关于城镇医药卫生体制改革实施意见》(闽政[2000]19号),进一步调动医药卫生工作者的积极性,优化卫生资源配置,改进医德医风,提高医疗质量,整顿药品生产流通秩序,抑制医药费用过快上涨,漳州市人民政府决定在建立城镇职工基本医疗保险制度的同时,进行城镇医药卫生体制改革。改革的目标是:建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系,促进医药卫生事业健康发展,实现用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务,努力满足广大人民群众基本医疗服务需求,提高人民的健康水平。

一、优化卫生资源配置,实行卫生工作全行业管理
  1.实施区域卫生规划,优化卫生资源配置。市政府按照体制总量、盘沽存量、优化增量、提高质量的原则,依据国家、省有关卫生资源配置标准,将区域内各部门、各行业以及军队对地方开放的卫生资源全部纳入规划范围。其他所有制形式及个体行医的卫生资源配置,必须服从规划的总体要求。采限多种措施调整和控制卫生资源的存量和增量,对卫生资源供大于求的地区,调整现有卫生技术人员结构,引导富余人员向医疗服务薄弱的地区、社区卫生服务组织和后勤服务社会化机构流动;对服务功能萎缩、难以正常运转向医疗机构,要引导其拓展预防保健、老年护理、家庭护理等服务领域。或通过兼并、撤销等方式实现资源重组。切实改变市、区卫生资源重复配置等不合理现象,鼓励同类医院进行兼并重组,支持与市级医院功能定位相同的区级医院改造为特色专科医院。企业医疗机构要根据《福建省人民政府关于分离国有企业办社会职能的通知》(闽政[1999]8号文)精神,抓紧分离移交,纳入城镇卫生服务体系。调整现有大型医疗设备配置,提高医疗设备使用效率;开展业务培训,提高卫生技术人员素质,培养全科医生等新型实用型卫生人才。

  2.坚持多形式办医。在统一规划和符合行业准入条件的前提下,鼓励社会力量多形式、多渠道筹措卫生事业发展资金,兴办专科医院等医疗机构。积极探索公立医院产权制度改革。鼓励各类医疗机构跨地区、跨所有制,通过联合兼并等形式,组建医疗服务集团。

  3.实行卫生工作全行业管理。卫生行政部门要转变职能,实行政事分开,打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限,用法律、行政、经济等手段,加强对卫生资源宏观调控,逐步实行卫生工作全行业管理。今后卫生行政管理部门的主要任务是:制定卫生发展规划和政策,理顺和完善卫生监督体制,依法行使卫生行政监督职责;严格依法履行医疗卫生服务要素和产品的许可、准入、监管等职责;管理和发布卫生服务信息,开展医学科研;举办政府行为的公共卫生事业,满足广大群众的基本医疗需要;完善有关规章制度,健全医疗服务技术规范和技术标准,加强医德医风教育,提高医务人员的职业道德水平。计划、财政、劳动和社会保障、药品监督、计划生育、物价等有关部门要按各自的职能,密切配合,认真落实相关政策,支持、配合卫生行政部门实行卫生工作全行业管理。

  4.严格医疗服务要素准入和监管。卫生行政部门要依据《福建省医疗机构管理办法》,根据法律法规赋予的职责和权限划分进行医疗机构的设置审批和执业行业监督管理,对现有医疗机构重新进行资格认定和功能定位;严格医药广告发布的审批制度,市医药卫生体制改革领导小组将定期或不定期组织有关部门打击非法行医和非法医药广告,加强健康相关产品的准入、监管;认真贯彻执行《执业医师法》和《护士管理法》等法律法规,加强对卫生技术人员的执业资格监管;引进和开发新技术,购置和应用大型医用设备要在卫生规划原则指导下和科学评估基础上进行准入审批。规范卫生技术市场,确保技术服务质量。

二、建立医疗机构分类管理制度,完善城镇医疗服务体系
  5.实行医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。政府根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务,制定并实施不同的财税、价格政策。政府举办的非营利性医疗机构不予营利为目的,主要职责是提供基本医疗服务并完成政府交办的其他任务、享受同级政府给予的财政补助;其他非营利性医疗机构不享受政府财政补助,执行政府规定的医疗服务指导价格,享受相应的税收优惠。卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。营利性医疗机构不享受政府财政补助,可根据市场需求自主确定医疗服务项目(包括基本医疗服务),医疗服务价格放开,依法自主经营,照章纳税。当发生灾情疫情等特殊情况,任何医疗机构均有义务执行政府的指令性任务。

  6.合理划分非营利性和营利性医疗机构。划分医疗机构性质,应遵循区域卫生规划,坚持自愿选择与政府核定相结合,非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位的原则,并根据医疗机构的经营目的、服务内容,按机构整体划分为非营利性和营利性医疗机构。
  ①对现有市、县(市、区)政府举办的承担基本医疗任务、代表区域水平的医疗机构,由同级政府根据经济发展、医疗需求和投资来源核准为非营利性医疗机构,由政府继续举办;其他医疗机构可自愿选择核定为非营利性医疗机构或通过多种途径转制为营利性医疗机构;
  ②社会损资兴办的医疗机构根据其是否具备公益性质核准为非营利性医疗机构或营利性医疗机构;
  ③企业办的医疗机构在实行剥离和经卫生行政部门的核准后,一般归入营利性类型或转为社区卫生服务机构,实行行业管理;
  ④社会团体和其他社会组织举办的医疗机构,一般核准为营利性医疗机构,国家另有规定的除外;
  ⑤城镇个体诊所、民营医疗机构、股分制、股份合作制、中外合资合作医疗机构和各级医院的外设门诊部核准为营利性医疗机构;
  ⑥国有或集体单位与医疗机构职工集资合办的医疗机构(包括联合诊所),经财政和卫生部门核准,可改造为股份制、股份合作制等或利性医疗机构;
  ⑦政府兴办的非营利性医疗机构不得与其他组织或个人合资合作设立非独立法人资格的盈利性质的“科室、病区、项目”。已经投资的,应立即停办;继续举办的,经同级财政和卫生行政部门核准为独立法人单位的营利性医疗机构。
  政府举办的医疗机构转制为其他非营利性医疗机构,财政在三年内按现行政策继续给予补助;转帛为营利性医疗机构的,财政在三年内按现行政策继续给予补助,保证其平衡过渡。政府不举办营利性医疗机构。对现有医疗枫尖按分类界定的规定程序重新核定并办理相关手续。2001年上半年,完成现有医疗机构分类管理核定工作。

  7.发展完善社区卫生服务组织。社区卫生服务是实现城镇初级卫生保健目标,适应医学模式转变,加快城镇卫生服务体制改革,促进卫生事业发展的重大举措。社区卫生服务机构原则上由县(市、区)医疗机构与乡(镇)、街道卫生院根据区域卫生规划和社区服务网点布局共同组建。各级规划、城建、民政等部门要把社区卫生服务的内容纳入社区功能范围;基层政府组织要积极协调有关部门,支持和帮助社区卫生服务机构解决必须的业务用房及其它基本设施,充分发利用社区现有卫生资源,走多元化发展社会区卫生服务的路子。劳动和社会保障部门要把符合定点医疗机构要求的社区卫生服务机构作为职工基本医疗保险定点医疗机构,把符合基本医疗保险有关规定的社区卫生服务项目纳入基本医疗保险支付范围;对社区卫生服务组织的设立,卫生行政部门要严格审批,并依法监管其卫生服务活动。力争用三至五年时间在全市建立起社区卫生服务体系的框架。

  8.进一步明确社区卫生服务组织、综合医院和专科医院的合理分工及功能定位。社会卫生服务组织主要提供预防保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复等服务。市、县(市、区)级综合医院和专科医院除了从事疾病诊治、急危重症、疑难病症的诊疗外,还要结合临床开展教育、科研工作。要形成规范的社区,卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度,做到“小病在社区,大病进医院”。保障广大群众对医疗服务的选择权,职工可以选择基本医疗保险定点医疗机构就医、购药,也可持医生开据的处方选择基本医疗保险定点药店购药。定点药店要严格准入条件,并实行分类管理。

三、改革卫生监督体制,完善预防保健体系
  9.改革卫生执法监督体制。卫生行政部门要按照依法行政、政事分开、综合管理的原则,合理划分卫生监督与卫生技术服务职责。各级政府要根据卫生行政部门行使综合执法的职能要求,切实解决执法队伍人员编制、经费问题,加快健全市、县综合性专职监督执法队伍,强化行政执法监督职能,确保依法行医和人民群众身体健康。卫生监督机构由市、县(市、区)卫生行政部门派出,乡镇一级不另设卫生监督机构,由县级卫生行政部门聘任助理卫生监督员,开展卫生监督工作。建立规范卫生行政执行行为的各项制度,全面推行卫生行政执法责任制,健全对卫生行政执法的监督机制。卫生监督机构不从事卫生技术服务,其经费由同级财政给予保证,执法收严格实行收支两条线管理。

  10.完善预防保健体系。坚持预防为主的方针,切实加强预防保健工作,建立综合性预防保健体系。各级政府要对公共卫生和预防保健工作全面负责,加强各类预防保健机构的规范达标建设,所需资金由同级财政统筹安排。加快组建市县两级疾病控制中心,负责公共卫生、疾病预防控制和保健领域的业务技术指导,提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件,加强结核病、麻风病等归口管理的疾病的预防和诊治。医疗机构要密切配合疾病控制部门积极开展预防保健工作,充分发挥社区卫生服务组织开展预防保健、健康教育、心理咨询等方面的作用。完善和加强各级妇幼保健院(所)建设,积极开展妇女儿童常见病的防治,保障妇女儿童的身心健康。

四、转变公立医疗机构运行机制,加强医疗服务管理
  11.深化医疗机构人事制度改革。进一步下入和扩大公立医疗机构的用人自主权,实行公立医疗机构的自主管理,建立健全内部激励机制与约束机制。要引入竞争机制,改革单一的委任制,区别不同情况采取多种方式选拔任用医院正副院长,实行并完善院长负责制、任期目标责任制;县级以上医疗机构可采用竞聘上岗、任期考核、优胜劣汰的办法,选拔录用内部中层干部,并报同级卫生行政部门备案。按照评聘分开、强化聘约合同管理的原则,对现有卫生技术人员和管理人员实行全员聘任制,专业人员实行技术职务聘任制,工勤人员实行合同制,允许在单位内部低职高聘、高职低聘。对新进人员(特殊专业人员除外)实行公开招聘制。县级以上卫生行政部门有权调配本系统内部的卫生人员,人事、编制等部门要积极给予配合,并输相关调动手续。运用市场机制,调整卫生人才结构,促进卫生人才合理流动。对因医疗机构减员分流、尚未就业的医科院校毕业生等卫生人力资源进入市人才交流中心,并实施动态管理。为适应我国加入WTO后,医疗市场逐步放开,医疗垄断被打破,竞争日益激烈的要求,要积极探索建立权责明晰、富有生机的医疗组织管理机制,如实行医院管理体制,如实行医院管理委员会、理事会、董事会等管理形式,使其真正成为自主管理的法人实体。

  12.改革医疗机构内部分配制度。政府举办的非营利性医疗机构在执行事业单位工资制度和相关的工资政策的基础上,可自主确定各类人员的内部分配办法。员工收入要实行绩效工资制,即与技术水平、服务态度、工作强度、劳动贡献、承担风险、医德医风和医疗质量挂钩,将管理、技术、责任等因素纳入分配,确定岗位工资。严格执行内部考核制度和患者反馈制度,建立科学的业绩评估制度,建立健全内部激励机制和约束机制,并做为职称晋升、评先奖优的主要依据。其他非营利性医疗机构在坚持工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度,职工实际平均工资增长幅度低于本单位劳动生产率增长幅度等原则的前提下,自主确定工资分配办法。

  13.加强医疗服务质量管理。医疗机构要定期向社会公示重要的规章制度和医疗质量指标,完善以岗位责任制为中心的内部各项规章制度。严格执行医疗技术服务标准,重视事前监管和规范化服务,加强质量控制,改善医患关系,保证医疗服务质量。推行以病人为中心的全程优质服务,实行“病人选择医生”,规范医疗服务行为,改进服务态度,改革不方便患者的工作程序和制度,方便患者就医。

  14.加强医疗机构内部经济管理。医疗机构要建立健全成本核算管理组织和监督制度,全面推行成本核算,有效利用人力、物力、财力等资源,提高效率,增收节支,降低医疗成本,减轻患者负担。严格执行国家财务管理制度,确保国有资产保值增值。

  15.推进医院后勤服务社会化。凡社会能力有效提供的后勤保障,都应逐步交由社会去办。具备条件的后勤部门要从医院中剥离出去,成为面向社会的独立经济实体。暂不具备条件的后勤部门也要实行单独核算、自收自支、自负盈亏。市区和县城城区可联合组建具有独立法人资格的社会化后勤服务机构,从事医院日常专业洗涤、医用“三废”处理、消毒净化、安全保卫、器械维修等后勤服务工作。

五、实行医药分开核算、分别管理
  16.全面实行医院药品收支两条线管理。县及县以上公立非营利性医疗机构(不含药品收入与医疗机构业务收入比例在30%以下的单位),对医疗收支、药品收支进行分开核算,对医院药品收支结余,实行收支两条线管理,药品收支结余按季全部上缴同级卫生行政部门,纳入财政社会保障基金专户管理,经审核后,统筹安排,合理返还,用于弥补医院的医疗成本、医院发展和社区卫生服务、预防保健的资金,按项目支出的实际需要,一次或分次核拨。用于社区卫生服务和预防保健事业的资金,按不超过弥补医疗成本的药品收支结余的10%提取,并实行项目管理。各级财政、卫生行政部门不得扣留挪作他用。对中医院和专科医院核定返还金额时要适当给予照顾。社区卫生服务组织、门诊部门及个体诊所除经销由省级卫生、药监部门审定的常用和急救药品外,不得从事药品购销活动。

  17.积极稳妥进行门诊药房改为零售企业的试点。在农步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上,选择若干家医疗机构进行医院门诊药房改为药品零售企业试点,取得经验后逐步推广。改制后的药品零售企业实行独立核算、照章纳税、卫生、药监、物价等部门要依法加强统一管理。

六、规范财政补助范围和方式,完善卫生经济政策
  18.按照公共财政和分税制财政体制的要求,各级人民政府要规范对卫生事业的财政补助办法。财政补助范围根据政府管理卫生事业、行使卫生监督执法工作职责,以及公共卫生工作任务、医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等社会事业发展需要确定。各级政府对卫生事业的投入水平要随着经济发展不断提高,原则上政府每年卫生投入不低于财政经常性支出的增长幅度。

  19.政府举办的医疗卫生机构补助经费。政府举办的县及县以上的非营利性医疗机构以定项补助为主,补助项目包括基本建设及大型设备的购置维修的支出、实行事业单位基本养老保险制度以前的离退休人员费用、同级政府确定的保健对象、医疗机构的临床重点医学科研、高级卫生人才培养引进和由于政策性原因造成的基本医疗服务亏损补贴。对中医、部分专科医疗机构要给予适当照顾。政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主,依据其承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务核定补助经费,由同级财政予以安排。

  20.公共卫生事务的资金补助。各级政府卫生行政部门和卫生监督执法机构履行卫生管理和监督所需经费由级财政预算支出,在执法监督过程中取得的收入全部纳入财政预算管理。疾病控制和妇幼保健机构从事疾病控制、妇幼保健工作所取得的各项收入,全部上缴预算外资金财政专户,实行收支两条线管理,全部用于卫生事业;疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费,由同级财政按照其承担的责任和提供的公共卫生服务的数量和质量,在预算内和单位上缴的预算外资金中统筹安排。对突发疫情和重大灾情,根据实际需要核定补助。疾病控制及妇幼保健等事业机构及卫生监督执法机构的新建、改扩建工程和限额以上的大中型医疗设备购置的资金,由同级政府根据区域卫生规划要求依据项目的功能规模核定安排。
  鼓励企事业单位、社会团体和个人自愿捐资,建立医疗救助基金。

七、改革医疗服务和药品价格管理
  21.改革医疗服务价格管理。非营利性医疗机构实行政府指导价,医疗机构按照价格主管部门确定的基准价和浮动幅度确定医疗服务价格。市级价格主管部门会同卫生行政部门加强监督指导,并根据医疗成本构成的变化及时调整政府指导价。对营利性医疗机构的医疗服务实行市场调节价,并实行明码标价,允许根据实际服务成本和市场供求情况自主制定价格,取消政府定价。

  22.调整医疗服务价格。不同级别的非营利性医疗机构提供口才自愿选择的特需医疗服务项目,经市级价格和卫生主管部门审定后,可根据等级管理要求,按照实际医疗服务成本和市场供求情况自主制定价格,通过拉开不同级别医疗服务价格档次,引导患者合理分流。在制定指导价格时,应适当提高疟疾控制、卫生监测、妇幼保健服务等社会大卫生领域的服务价格,促进预防保健机构实现自我发展。同时要考虑社区卫生服务组织和中医技术服务的特点,适当提高其服务价格,以促进社区卫生服务和中医事业的发展。

  23.完善药品价格管理制度,加强药品价格管理。对列入基本医疗保险用药目录中的药品及其生产经营具有垄断性的少理特殊药品(包括国家计划生产供应的精神、麻醉、计划免疫、计划生育等药品或生物制品)实行政府定价,并分期分批公布最高零售价格。政府定价以外的约品实行市场调节价,取消流通差率控制,由经营者自主定价。要逐步建立符合市场规则的药品价格监管机制,降低药品“虚高”价格。建立药品价格信息网络,加强药品价格监控。凡作为医疗保险定点报销单位的医疗机构和药品经营企业,其医疗服务价格和药品价格均应纳入当地物价部门的价格监测信息网络。在网络未建立之前,凡在我市市场销售的、列入政府定价范围的药品,经销单位应将其销售的各种药品价格水平报当地同级物价部门备案,经当地物价部门出具价格证明后方可销售。逐步实施由生产企业明确标示零售价格的办法。在药品经销各环节中必须按实际价格开具发票,严禁低价倾销、价格欺诈等违法行为。

八、改革药品生产、流通体制,加强药品执法监督管理
  24.严格药品生产企业准入条件。按照国家产业政策和医药行业发展规划,控制新增生产加工能力,制止低水平重复建设,不得增加供过于求的产品的布点。严格执行《药品生产质量管理规范》(英文缩写GMP),按照剂型类别,分阶段限期推行GMP认证工作。允许通过GMP认证企业在政策允许范围内开展药品异地生产或委托加工,实现资源优化配置。逐步实施药品生产企业的分类监督。实施技术创新,建立以企业为主体的技术创新体系,支持和鼓励药品生产企业增加科技投入,进行新区的研制与开发。积极发展生产、教学、科研一体化的大型经济实体。

  25.深化药品流通体制改革。加大政策扶持力度,鼓励药品生产经营企业打破地区、行业、部门界限和所有界限,以产权、产品、市场网络为纽带,组建规模化和规范化的公司;促进辖区内具备条件的医药企业向工贸或科工贸结合方向发展。鼓励大型药品批发企业跨地区兼并县(市、区)级批发企业,逐步将县(市、区)级批发企业改组为区域性基层配送中心。实现药品批发企业的集团化、规模化经营。积极开展通过《药品经营质量管理规范》(英文缩写GSP)认证的药品零售连锁企业的跨地区经营试点工作,促进连锁药店、超市乙类非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展。

  26.加强药品执法监督管理。要对药品的研制、生产、流通、使用全过程依法实行监督,对药品批发、零售企业分类监管,严格处方药的监管,规范非处方药的管理,保证用药案例有效。加强GSP的监督实施,重点推进药品批发企业和零售连锁企业实施GSP认证。现有企业要按管理规范限期整改。强化对医疗器械的监督管理,严格核发《药品经营企业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》,严格审批各类药品广告。加强对一次性使用医疗用品生产、经营、使用的监管,确保产品质量。完善药品质量公告制度,改革药品抽验机制,严格处罚程序。加大执法力度,严厉打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为,取缔非法药品集贸市场,加强对进口药品的管理。

  27.规范医疗机构药品购销行为,实行药品集中招标采购。原则上基本医疗保险目录中的药品,医疗机构临床使用量较大的药品,实行集中招标采购。医疗机构是药品招标采购的行为主体。具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构也可自行组织或数家医疗机构联合组织招标采购,也可委托招标代理机构开展招标采购工作。招标代理机构经药品监督管理部门会同卫生部门认定,与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。药品采购招标,要坚持公开、公正、公平竞争的原则。积极利用现代电子信息网络技术,提高效率,降低药品流通费用。尽量减轻患者和企业负担,药品招标采购后降价部,按3:7的比例由医院和患者共享,让群众受到药品降价的好处。市医药卫生体制改革领导小组、卫生和药品监督管理部门要加强对集中招标采购中介组织及招标采购的全过程监督,经办机构须按规定将招标采购药品的实际价格及时报当地物价部门备案,中标药品的零售价格及招标中的有关收费按省价格主管部门的规定执行。

九、加强宣传和组织领导
  28.加强城镇医药卫生体制改革的宣传教育。各级各有部门要充分利用广播、电视、报刊等形式,有针对性地、大张旗鼓地开展城镇医药卫生体制改革重大意义和政策措施宣传活动,让人民群众理解改革、参与改革、支持改革;深入细臻地做好思想政治工作,充分调动各级各类医药卫生机构和广大医药卫生机构和广大医药卫生工作者的积极性,引导他们积极投身于改革事业。为一面推进我市医药卫生体制改革奠定良好的思想基础和群众基础。

  29.各级政府要切实加强组织领导。城镇医药卫生体制改革,不仅同广大群众的切身利益息息相关,而且关系到我市改革、发展、稳定的大局和卫生事业的发展,影响到城镇职工医疗保险制度改革顺利推进,是一项相当复杂的工作。各级政府要高度重视并列入重要议事日程,切实加强领导,各有关部门要共同参与,密切配合,相互支持。市医药卫生体制改革领导小组要组织有关部门,深入基层,对《实施意见》的贯彻落实情况定期检查督导。各县(市、区)要根据本地实际,抓紧组织实施。力争通过较短时间的努力,在全市初步建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系。

附则:本《实施意见》适用于市区和县城区所在地和各级医药卫生单位的体制改革。

漳州市人民政府
  二00一年一月十九日

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