发布文号: 粤府[2004]119号
各地级以上市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：
现将《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号，以下简称《决定》)转发给你们，结合我省实际，提出如下意见，请一并贯彻执行。
一、统一思想，提高认识
《决定》充分体现了党中央、国务院对土地管理和耕地保护工作的高度重视和一贯方针，是进一步推进土地管理事业改革和发展的指导性、纲领性文件；也是加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展的一项重大举措。为此，各级政府和部门必须高度重视，将思想统一到《决定》要求和温家宝总理在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的重要讲话精神上来，加强学习，进一步增强对严格土地管理和切实保护耕地极端重要性和紧迫性的认识，正确处理好保障发展和保护土地资源以及保持社会和谐稳定的关系，牢固树立保护耕地和集约、节约用地意识，切实把《决定》和国土资源部国土资电发(2004)67号文规定的各项要求落到实处，巩固宏观调控成果，推进我省经济社会全面、协调、可持续发展。
二、严格耕地保护制度，切实保护基本农田
要采取坚决有效的措施，切实保护好基本农田，把基本农田保护责任落实到位。省人民政府将定期向各市下达耕地保护责任考核目标，并加强抽查考核，各市人民政府每年要向省人民政府报告耕地保护责任目标的执行情况。省国土资源管理部门要会同农业、监察、审计、统计等部门，定期对各市耕地保护责任目标执行情况进行检查和考核，并向省人民政府报告。省人民政府对认真执行责任目标，成效突出的市、县将给予表彰；对没有达到责任目标的，要在全省通报，暂停农用地转用审批，并责令限期补充耕地和补划基本农田。基本农田要落实到地块和农户，各县(市、区)人民政府要采取措施将基本农田的位置、面积和质量等级写入土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中。要进一步改善耕作条件，重点建设旱涝保收、稳产高产基本农田。各级农业主管部门要扩大“沃土工程”实施规模，培肥地力，不断提高粮食综合生产能力。
各地要继续加大耕地开发、土地整理和补充耕地工作力度，加强补充耕地的质量管理，建立补充耕地监督责任追究制度，确保全省耕地占补平衡。同时，要进一步加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的实施管理和土地利用计划管理，确立规划的权威性、严肃性和稳定性，切实发挥规划和计划对控制新增建设用地、保护耕地和基本农田的重要作用。
三、搞好调控，节约用地，保障发展
要按照“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则，用活用好政策，大力挖掘土地潜力，深化改革，推进土地资源的市场配置，保障土地供应，促进经济发展。要继续积极推进农村集体建设用地流转，完善市场调配机制，运用土地价格调控土地市场，逐步建立起统一、开放、规范、有序的土地市场体系；要进一步完善城镇建设用地出让管理制度，城镇建设用地的出让、划拨，必须明确土地使用性质、使用强度以及其他规划条件，并作为土地使用权出让合同的组成部分；要大力加强农村住宅建设管理，完善农村住宅基地分配制度，农村住宅及其他各项建设，应当依据经批准的土地利用规划和村庄总体规划、建设规划进行，避免布局零散和浪费土地；要抓紧全面开展存量建设用地普查工作，加大闲置土地的处置力度，积极研究探索经批准发行土地债券、鼓励土地作价入股等办法，盘活用好现有存量土地。要严格土地使用条件，促进节约和集约用地，提高土地使用效率；要研究探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。
各地要结合本地实际，抓紧研究出台协议出让土地最低价标准，并及时向社会公告，接受监督。所有经营性用地必须严格按规定实行招标、拍卖、挂牌出让，工业用地要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。
四、完善征地补偿和安置制度，保护被征地农民合法权益
要进一步深化征地制度改革，完善征地补偿和安置办法，研究制定各市、县(市、区)征地的统一年产值标准或区片综合地价和土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，建立失地失业农民社会保障制度，确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。试行建立预存征地补偿款制度，保证征地补偿款按时足额发放到位，切实防范拖欠和挪用征地补偿款行为再次发生。各地要继续下大力气抓好清欠兑付农民征地补偿款和集中处理征地信访突出问题的工作，按照省委、省政府的部署和要求，2004年年底以前，全省各地拖欠被征地农民征地补偿款要全部兑付完毕，处理征地信访突出问题工作要取得明显成效。市县政府可根据本地实际从本级留用的土地出让金中提取部分资金作为征地安置补助专项资金，专项用于被征地农民生产生活困难补助。
五、加大土地执法监察力度，严肃查处违法违规案件
各级政府和有关部门要高度重视土地执法监察工作，加强执法监察，改革和创新国土资源行政执法体制，实行综合行政执法。强化省级政府及其国土资源主管部门执法监察职能，保证乡镇国土资源管理机构、编制、人员、经费、工作到位，形成上下联动、统一有效、坚强有力的执法监察网络。要认真做好《广东省国土资源监督检查条例》的宣传和实施工作，切实做到有法必依、执法从严、违法必究。要按照《决定》的要求，完善相关执法工作制度，明确土地违法立案标准、建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度、典型案件公开曝光制度等。
六、抓紧抓好土地市场治理整顿，巩固工作成果
各地必须认真贯彻落实《决定》提出的各项防止“反弹”的措施，继续做好深入整顿的各项工作。“六项清理整顿”工作要抓紧抓好，并按时完成。对在土地市场治理整顿期间主动自查自纠，未造成严重后果的违法违规行为，可以依法从轻或者减轻处理；在土地市场治理整顿期间顶风作案或者不主动自查自纠的，应当依法从重从严处理。在土地利用总体规划和城镇总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。对开发区的用地要从严审核把关，凡不符合土地利用总体规划和城镇建设规划的，不得批准用地；不得随意突破计划供地，违者，坚决依法查处。
七、扎实做好体制改革和各项基础工作，加强土地管理行政能力建设
各地要按照党中央和《决定》的要求，认真做好省级以下国土资源管理体制改革工作，调整理顺领导干部管理体制、工作机制，加强基层队伍建设，确保在2004年年底前完成改革各项任务。省国土资源行政主管部门要积极配合国土资源部建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，切实抓紧抓好新一轮的土地调查，确保土地数据的真实性。要抓紧启动“金土工程”，加快土地利用总体规划实施、耕地保护和土地市场动态监测网络建设，进一步提高土地管理能力和技术水平。
各地级以上市贯彻落实《决定》和本通知的情况，请于12月15日前书面报告省人民政府，并抄送省国土资源厅。
广东省人民政府
二○○四年十一月十一日
附：国务院关于深化改革严格土地管理的决定
国发(2004)28号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也 是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。去年以 来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发 区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积 极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。但是，土地市场治理整顿 的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地 、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。因此，必须正确处理保障经济社 会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地 存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进 一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。现决定如下：
一、严格执行土地管理法律法规
(一)牢固树立遵守土地法律法规的意识。各地区、各有关部门要 深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保 护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理 土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合 中国国情的新型工业化、城市化道路。进一步提高依法管地用地的意 识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地 的，必须承担法律责任。
(二)严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批 权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人 民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法 定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。
(三)严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕 地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质 量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须 按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列 入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充 耕地费用列入工程概算。
(四)禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依 照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必 须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让 土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任;情节严重的，依照《中 华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑 事责任。
(五)严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解 决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益 的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案 件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地 违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占 用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人 员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行 办法》给予行政处分;构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《 中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资 源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎 职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土 地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。
二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实 施管理
(六)严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修 改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围 外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。对清理后拟保留的 开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、 用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改 ，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原 批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。
(七)加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性 管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计 划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施 等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定 额指标、利用效益等分别考核。
(八)从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用 地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度 计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度 计划指标的，不得批准用地。为巩固土地市场治理整顿成果，2004年农 用地转用计划指标不再追加;对过去拖欠农民的征地补偿安置费在2004年年底前不能足额偿还的地方，暂缓下达该地区2005年农用地转用计 划。
(九)加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、 没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改 革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用 地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建 设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源 部门预审意见;没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项 目。
(十)加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节 约用地、保护耕地的原则，编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄和集镇 规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用 地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建 设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利 用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“ 村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经 济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地 审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引 导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前 提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法 流转。
(十一)严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础 。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不 降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地 承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地 利用总体规划修编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个 人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合 法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准;经批准占用 基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式 补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘 、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“ 设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。
三、完善征地补偿和安置制度
(十二)完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措 施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支 付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行 法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有 生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、 自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安 置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水 平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治 区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区 片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费 用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移 民安置办法，由国务院另行规定。
(十三)妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具 体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民 可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人 民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社 会保障制度;在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府 要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工 作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。 劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业 培训和社会保障制度的指导性意见。
(十四)健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权 和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途 、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查 结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源 部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关 材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议 的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征 地事项，除特殊情况外，应予以公示。
(十五)加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强 行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费 主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部 的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支 和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部 门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。
四、健全土地节约利用和收益分配机制
(十六)实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量 ，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。新上 建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草 原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的 政策措施。各地区、各有关部门要按照集约用地的原则，调整有关厂区 绿化率的规定，不得圈占土地搞“花园式工厂”。在开发区(园区)推广 多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高 土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。 基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。今后，供地时要将土 地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用 地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约 定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。在加强耕地占用税、城镇 土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制 ，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。
(十七)推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营 性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占 和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外 ，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准 利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出 让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开 交易，按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的，政府应当行使优 先购买权。
(十八)制订和实施新的土地使用标准。依照国家产业政策，国土资 源部门对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，并会同有关部 门制订工程项目建设用地定额标准，省、自治区、直辖市人民政府可以 根据实际情况制订具体实施办法。继续停止高档别墅类房地产、高尔 夫球场等用地的审批。
(十九)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地 或用地行为的，批准文件自动失效;已实施征地，满两年未供地的，在下 达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地 ，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对 用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关 规定处理。
(二十)完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用 地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不 得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。审计部门要加强对新增 建设用地土地有偿使用费征收和使用的监督检查。对减免和欠缴的，要 依法追缴。财政部、国土资源部要适时调整新增建设用地土地有偿使 用费收取标准。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用 ，由中央支配的部分，要向粮食主产区倾斜。探索建立国有土地收益基 金，遏制片面追求土地收益的短期行为。
五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度
(二十一)明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的 权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合 理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府 应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年 度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内 的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定 用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组 织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监 督检查。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域 内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人 。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕 地保护目标落实到基层。
(二十二)建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自 治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人 民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地 保护责任考核的动态监测和预警制度。国土资源部会同农业部、监察 部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责 任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。对认真履行责任目 标，成效突出的，要给予表彰，并在安排中央支配的新增建设用地土地有 偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的，要在全国通报，并责令 限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要 定期考核。
(二十三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土 地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任 考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决 的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农 田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门 或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改 ，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由国土资源部会同有 关部门另行制订。实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农 业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任 。省、自治区、直辖市国土资源部门和农业部门要加强监督检查。
(二十四)强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案 标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政 处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办 合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当 拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代;确需补办手续的，依法处罚 后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。完善土地执 法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻 土地督察专员，监督土地执法行为。
(二十五)加强土地管理行政能力建设。2004年年底以前要完成省 级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加 强基层队伍建设。市、县人民政府要保证基层国土资源管理所机构、 编制、经费到位，切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作 用。国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调 查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。 组织实施“金土工程”。充分利用现代高新技术加强土地利用动态监 测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。
各地区、各有关部门要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立 科学发展观和正确的政绩观，把落实好最严格的土地管理制度作为对执 政能力和依法行政能力的检验。高度重视土地的保护和合理利用，认真 总结经验，积极推进土地管理体制改革，不断完善土地法制，建立严格、 科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经 济社会的可持续发展。
中华人民共和国国务院
二○○四年十月二十一日
