发布文号: 黑政办发〔2004〕17号
大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：
经省政府领导同意，现将《关于妥善解决农村土地承包纠纷问题的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四年五月十三日
关于妥善解决农村土地承包纠纷问题的若干意见
根据《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电(2004)21号)要求，为妥善解决当前一些地方土地承包纠纷问题，切实维护农民土地权益，保持农村社会稳定，促进农村经济发展，现提出如下意见：
一、解决农村土地承包纠纷问题的总体要求及基本原则
(一)解决农村土地承包纠纷问题总体要求是，严格执行《农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策和法律、法规规定，保持农村土地承包关系的长期稳定，妥善处理当前出现的各种矛盾和问题，切实保护农民的合法权益。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。凡是原承包形式合法、合情、合理的，一律不调不动。凡是能通过多种途径保证无地或少地农民有稳定收入来源的，一般不调地。以确保农村经济健康发展，确保不发生恶性案件，确保农村社会稳定。
(二)解决农村土地承包纠纷问题应遵循的基本原则：
1、确保已经形成的土地承包关系长期稳定。土地家庭承包经营制度是党的农村政策的基石，稳定家庭承包关系是农村长期稳定的基础。我省二轮土地承包总体上是健康的，绝大多数农民比较满意。因此，无论各地二轮承包时采取什么方式，现在都不能对已经形成的土地承包关系进行大的调整，绝不允许打乱重分。解决一些地方出现的农民土地承包纠纷问题，主要是在稳定完善现有土地承包关系的基础上，重点解决一些农民依法应享有土地承包权而没有得到承包地的问题。同时，进一步加强土地承包的规范化管理，完善土地承包关系。
2、严格依据《农村土地承包法》和中央、省的有关政策办事。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》，对农村土地承包的诸多方面都做出了明确规定，是解决农村土地承包问题的重要法律依据。我省二轮土地承包是按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发(1997)16号)和《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于贯彻落实〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知〉的意见》(黑发(1997)21号)的要求进行的。《农村土地承包法》规定，本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，本法实施后继续有效。上述两个文件与《农村土地承包法》总体精神是一致的。各地要准确把握相关法律和政策的各项规定，依法行政，按法律和政策规定处理问题。同时，要对二轮土地承包中制定的具体政策规定进行一次自查，符合法律、法规和政策规定的要坚持，并做好宣传解释工作；违反规定的要主动纠正，但要防止引发新的不稳定因素。
3、因地制宜制定解决办法。我省各地二轮土地承包采取的方式不同，有的是“大稳定，小调整”，有的是顺延，有的是打乱重分。解决农民土地承包纠纷问题，必须根据各地的不同情况和各类问题的不同性质，实事求是，分别采取有针对性的措施，绝不能一刀切。
4、坚持多种途径并举。解决农民增收和人地矛盾的根本途径是发展二、三产业。村集体有地源的，要按政策规定补给应享有土地承包权而未得到承包地的农民土地。村集体没有地源的，要积极帮助这部分无地、少地农民通过承包其它集体资源或扶持其发展畜牧养殖业和多种经营，扩大就业门路，拓宽增收渠道；优先安排这部分农民参加非农岗位技能培训，通过输出劳务增加收入。
5、充分尊重农民的民主权利。解决土地承包纠纷问题，要相信群众，依靠群众，倾听群众的意见，尊重群众的意愿。尤其是处理没有具体法律、法规和政策依据的土地承包纠纷问题，要注重从实际出发，根据《农村土地承包法》和党的农村土地承包政策的基本精神，以维护农民合法权益为核心，经村民大会或村民代表会议民主讨论，协商解决。
二、妥善解决土地承包纠纷的重点问题
省政府办公厅文件(一)关于户口在人不在农民的承包地问题。全省在二轮土地承包中，一些户口在人不在的(不包括暂住户和挂靠户、取得两地户籍不在本村居住的)集体经济组织成员，没有分得承包地。有地源的地方，应补给这部分农民承包地。与村集体经济组织有协议自愿放弃土地承包经营权的，维持原协议不变。要切实保障外出务工经商农民的土地承包经营权，同时要做好农民工的疏导教育工作，防止已转移的农民工回流。
(二)关于新增人口和劳力的承包地问题。对新增人口和劳力，依据“增人不增地、减人不减地”的规定，原则上不给补地。有条件的地方，经村民大会或村民代表会议讨论同意，也可以给没有取得土地或取得少量土地的新增人口和劳力适当补地，但不得超过二轮承包时本集体经济组织成员承包地的平均标准。
(三)关于欠债农户的承包地问题。不得将农户的承包地收回抵顶欠款。欠款农户所欠债务可经村民大会或村民代表会议讨论，由欠款农户与村集体经济组织协商签订还款协议。农户因欠村集体经济组织债务，二轮土地承包时没有取得承包地的，有地源的地方，要补给承包地。取得承包地被村集体经济组织收回的，能退回的要退回。农民自愿以地抵债并与村签订协议的，应维持原协议不变。
(四)关于婚出婚入人口的承包地问题。农村妇女与男子享有平等的土地承包经营权。已婚妇女户口已迁入现居住地，现居住地有地源的，应予补地；在现居住地未取得承包地的，原居住地不得收回承包地。已婚妇女不能同时在两地占有承包地。二轮土地承包时，已婚妇女已取得承包地，因离异到外村再婚，外村未分给承包地的，原村应保留承包地。
(五)关于机动地管理违反规定问题。机动地要严格控制在耕地总面积的5%之内，主要用于解决人地矛盾，超出的部分要按公平合理的原则分包到户。对机动地发包大多数农民满意的，维持原合同不变；大多数农民有意见的，农村土地承包合同管理部门要进行复查，对确实存在问题的，要按相关规定修订完善承包合同。要切实加强机动地管理，机动地必须全部实行公开竞价发包，原则上一年一发包，承包期最长不得超过3年。同等条件下要优先发包给本集体经济组织成员，农户承包的机动地不得再转包。
(六)关于土地承包经营权流转纠纷问题。保护并鼓励农户依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转。坚决制止和纠正侵害承包方土地承包经营权的做法。强迫农民流转承包土地的，流转关系无效。对擅自截留、扣缴流转收益的，要退还款项。为加强土地承包管理，流转双方达成协议后，要报村委会备案。由于国家政策调整导致土地经营权流转双方因流转价格和期限引发合同纠纷的，对短期合同(2年以内，含2年)，原则上应当将因政策调整而增加的收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。对长期合同(3年以上，含3年)，原则上可以修订合同，将承包地还给原承包农户，或者在协商一致的基础上，通过给予原承包农户补偿的方式解决。解决纠纷一般应由责任双方协商解决；协商不成的，可由村集体经济组织调解，也可由农村承包合同管理部门仲裁，还可直接诉诸法律裁决。未经承包人同意，村集体经济组织或他人不准代为流转承包地使用权。
(七)关于土地承包中的违法违纪问题。对在土地承包中，少数乡(镇)村干部暗箱操作、偏亲向友、低价发包、中饱私囊等群众反映强烈的，要组织专门力量进行重点清查。清查中发现的问题要及时纠正，对违法违纪的干部，要严肃处理，并将结果向群众公布。
(八)关于占用基本农田造林、种草和水冲沙压等自然灾害造成农户失地问题。坚决禁止占用基本农田造林等行为。已经占用农田造林的，鉴于我省土地后备资源相对充足，生态环境需要保护和改善，同时为尽量减少损失，任何个人不得擅自毁林还耕。要严格实行基本农田补偿制度，确保基本农田数量不减少、质量不降低。因水冲沙压等自然灾害造成农户失去土地，在有地源的情况下，村集体经济组织应根据实际造成失地数量，积极调剂解决。
(九)关于农林、农农土地矛盾和非法抢占耕地问题。农林和农农矛盾比较突出的，地方政府和有关部门都要负起责任，主动做好协调工作。按照既尊重历史又兼顾现实的原则，凡是能协商解决的，应通过争议双方协商解决；凡是土地权属已经确认的，不许越界开荒、抢种；凡是有争议一时又不能确定权属的，一律维持现状。严禁非法侵犯他人土地权利、抢占抢种他人耕地。对个别农民和个别职工无理闹事的，要果断依法严肃处理。对少数干部暗中挑起事端或发生冲突时不作为的，要依法追究责任。
(十)关于征用农村土地补偿问题。对拖欠农民的征地补偿费，要限期足额偿还。对补偿标准偏低或违规征占农民土地的，要进行纠正。今后，征占农村土地必须严格按政策办事，规范审批程序和补偿标准。凡征占农村土地，必须征得被征地的集体经济组织和农民同意。征地补偿不到位或不符合补偿规定的，一律不予征地；手续不完备的，一律不准开工建设。
三、切实加强对解决土地承包纠纷问题的领导
(一)要把解决土地承包纠纷问题纳入重要工作日程。妥善解决好土地承包纠纷问题，关系到农村改革、发展和稳定的全局。各级政府要将其作为当前的一项紧迫任务，抓紧抓好。主要领导要亲自过问，主管领导要认真负责，有关部门要积极参与。对问题较多、矛盾较为突出的地方，要派工作组帮助解决问题。县(市)、乡(镇)政府主要领导是解决土地承包纠纷问题的第一责任人，要切实负起责任，不得将矛盾上交。各级农村经营管理部门要充分发挥职能作用，切实加强承包合同管理，加大对土地承包纠纷案件的调处力度，完善和规范农村土地资源台账，加强土地承包档案管理。全省促农工作队要密切关注并督促各地解决好土地承包纠纷问题。同时，各地市县要结合当地实际，深入调查研究，抓紧制定稳定农村土地承包关系、解决土地承包纠纷问题的具体措施和办法。
(二)要切实加强法律、法规和政策的宣传教育工作。通过多种形式，广泛宣传《农村土地承包法》等法律、法规与政策规定。各级领导和广大农村基层干部要认真学习党的农村政策，准确领会《农村土地承包法》，充分尊重农民的土地承包经营权，善于运用多种手段解决土地承包纠纷问题。教育和引导广大农民知法、懂法、守法，增强法律意识和诚信观念，信守合同。农民反映土地承包问题，要依据法律和政策规定申诉，不能搞过激行为，更不允许发生无理取闹、影响公共秩序和社会治安等违法行为。农村土地承包纠纷问题要在法律和政策的框架内解决。
(三)要深入细致地做好化解矛盾工作。农村土地承包纠纷问题错综复杂，政策性强，处理难度大。
各地要对农民土地承包纠纷问题进行一次全面排查，摸清情况，分析成因，明确责任，强化措施，限时解决。对农民群体上访、越级上访和重复上访问题，要实行领导包案，责任到人，一抓到底，直到解决。对一般性的上访问题，要分级负责，尽可能把问题解决在村、乡和县，不允许出现新的越级上访。各地要真正做到不回避、不掩盖、不推诿、不拖拉，敢于并善于解决各种矛盾，切实做到把矛盾化解在基层。解决土地承包纠纷问题，要以不影响春耕生产为前提，对春种前能解决的问题，要不推不拖，迅速解决。暂时解决不了的问题，要向群众做好解释工作，待秋收后加以解决，绝不允许出现因土地承包纠纷而种不上地的现象。
