发布文号: 青政办[2007]17号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
省财政厅《关于开展省管县财政管理体制改革试点工作的意见》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。
青海省人民政府办公厅
二〇〇七年二月八日
关于开展省管县财政管理体制改革试点工作的意见
为进一步理顺和规范省以下政府间财政分配关系，提高财政资金运行效率，有效缓解县乡财政困难，根据财政部的工作部署，结合我省实际，现就开展省管县财政管理体制改革试点工作提出如下意见:
一、改革的必要性
1994年实行分税制财政体制后，我省按照“一级政府、一级财政”的原则实行了省管州(地、市)、州(地、市)管县的财政模式。这一管理模式在推进州(地、市)区域经济和地区性中心城市发展等方面发挥了积极的作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的逐步转换，这种管理模式的弊端也日益显现出来:一是部分州(地、市)政府由于宏观调控能力有限，帮助和带动县域经济发展有心无力，存在“小马拉大车”的问题。个别地区甚至存在截留、挪用省对县补助资金的现象。二是县级财政供养人员过多、债务沉重，财权与事权不对称，资金调度困难等矛盾较为突出，已经到了必须认真解决的时候。解决上述问题和困难主要立足于加快县域经济发展，同时，也迫切需要改革和创新财政管理体制，实行省直接管县的财政管理体制。
(一)实行省管县财政管理体制改革是推进政府管理体制改革的必然要求
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出：“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”国务院农村综合改革工作会议也提出了推进省管县财政管理体制改革的要求。因此，财政管理体制改革适度超前，通过省直管县、乡财县管等逐步探索建立三级财政分级管理模式，对于完善政府间财政关系，推进政府管理体制改革具有重要意义。
(二)实行省管县财政管理体制改革对于促进财政改革与发展具有重大的现实意义
从目前已经推开省管县财政管理体制省区的情况看，改革带来的积极效应正在日益显现，主要体现在：一是有利于进一步规范和理顺省以下财政分配关系。省对县的各项转移支付补助由省财政直接核定，资金分配方法更趋统一和规范，透明度也大大增加，能充分调动县级财政支持经济发展、加强财政管理的积极性。二是有利于提高财政资金的运行效率。财政转移支付资金省直接下达到县，减少了州(地、市)级这一中间环节，可以加快财政资金的周转速度，极大地缓解县级财政的资金压力，确保县乡机构正常运转和干部职工工资的及时足额发放。三是可以有效缓解县级财政困难。省管县后，省财政按财政体制将补助资金直接结算到县，既避免了州(地、市)截留、挪用等问题，同时也有利于省财政全面、及时地了解和掌握县级财政运行中的一些突出困难和问题，便于省财政在制定和实施对下的帮扶政策时统筹考虑，有针对性地及时加以克服和解决。四是有利于提高财政管理工作效率。实行省直管县后，省对县的财政政策可以直接传达、落实到县，县一级的财政情况和问题也可以迅速反映到省，财政管理信息上下通达，管理措施直接到位，不打折扣，管理效率相应提高。
(三)推行省管县改革试点是中央财政考核各地缓解县乡财政困难工作努力程度的重要内容
为缓解各地县乡财政困难，财政部从2005年起出台了“三奖一补”政策，加大了对困难县的补助力度。同时，制定出台了《缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法》，将各省“省管县”改革试点推进情况作为一项重要指标来考核各省在缓解县乡财政困难方面所做工作的努力程度，并以此来计算各省的“三奖一补”补助资金。为此，我省必须加快推行“省管县”改革试点工作。
(四)近年来的各项财政改革为实行省直管县财政体制提供了必要的条件
近年来，随着财政体制改革的不断深入和我省分税制财政体制的逐步完善，各级财政收支范围基本规范，主体税种基本实现了按统一范围和统一比例分享;省财政积极支持县域经济发展的一系列措施得到落实;“金财工程”建设进展顺利，覆盖全省的财政管理信息网络系统正在逐步建立健全，这些都为实行省直管县财政体制提供了必要的条件。
二、改革的指导思想和原则
省管县财政体制改革总的指导思想是:按照建立公共财政体系的要求，以完善和创新财政管理体制为主要内容，以缓解基层财政困难为主要目标，以强化财政资金监管为根本，通过改革进一步完善省对下财政管理体制，充分发挥转移支付制度效能，逐步增强县级财政实力，提高财政资金使用效益，促进县域经济社会全面协调发展。
按照这一指导思想，改革必须遵循的原则是:
一要坚持积极稳妥有序推进。要充分考虑我省地域广、民族自治地区多的特殊性，改革将分阶段、分步骤实施，在试点的基础上总结经验，不断完善改革方案，扩大改革范围。
二要维持现行利益分配格局。要保证各级财政现行体制和政策规定范围内的既得利益不受影响，促进州(地、市)、县财政平稳运行。
三要共同支持县域经济社会协调发展。要妥善处理省、州(地、市)、县三级政府间利益分配关系，充分调动县级政府自我发展的积极性，省和州(地、市)财政继续加大对县的支持力度，促进县域经济社会协调发展。
四要坚持权责统一。在改革财政管理体制的过程中，省、州(地、市)、县财政要承担相应的管理责任。省财政要加大对县财政的支持力度，帮助解决县乡财政的实际困难；州(地、市)财政要继续履行对县财政的指导、支持和监督的职责;县财政要规范管理，加强自我约束，保证财政收支平稳运行。
三、改革的实施步骤及主要内容
从我省实际情况出发，“省管县”实行“补助管理型”改革模式，按照“先易后难”的原则，在小范围试点的基础上不断总结经验，逐步扩大试点范围和深化改革内容。具体分三个阶段进行:
(一)改革试点初始阶段
从2007年1月1日起正式实施。本阶段“省管县”改革的主要目的是积极探索和改变省管州(地、市)、州(地、市)管县的财政管理模式，为下一步深化改革打基础。根据我省的实际这一阶段的改革原则上暂不调整各级财政收支范围。同时，考虑到目前我省州(地、市)级财政管理和支持县级财政的积极性较高，也暂不改变各级财政之间现行的有关资金申报、调度、拨付方面的程序和方法。
1、试点范围：西宁市所辖大通、湟中和湟源县，海东行署所辖民和、互助、乐都、平安、循化、化隆县等9县先行试点。
2、改革的主要内容：一是省对试点县的转移支付补助资金，包括一般性转移支付和激励性转移支付，在充分征求地(市)财政部门意见的基础上，由省财政按照公平、公正、科学、规范的办法统一计算、直接分配到县。对省下达试点县的转移支付补助资金，地(市)财政要切实加强资金的拨付监管，确保落实到位。二是为了确保地(市)本级财政既得利益不受影响，省财政将按照一般性转移支付办法，并根据地(市)本级财政的困难程度对其实施一般性转移支付补助。同时，为防止地(市)财政通过体制调整来集中县级财力，省财政将通过激励性转移支付办法对地(市)级财政给予奖惩。三是原地(市)级财政对所辖各县的各项补助，包括一般性转移支付继续由地(市)级财政直接下达到所辖各县。各地不得因省管县改革相应减少对县的补助。
(二)扩大试点范围，逐步深化改革阶段
选择适当时机扩大试点范围。同时，总结试点地区的改革经验，不断深化改革内容，积极探索、尝试将工资性转移支付、农村税费改革转移支付、结算补助等资金实行省直管县，但暂不改变这些补助资金的资金调度程序和方式。
(三)全面推进改革阶段
认真总结前两个阶段的改革试点经验，通过深入调研并结合中央对省管县改革的有关政策要求，进一步深化改革内容，不断完善改革方案，力争达到将省对县的所有补助资金包括专项资金的核定和拨付等实现省直管县的目标。同时，力争在财政体制调整等方面也有新的突破。
四、关于改革试点的安排及工作要求
实行省管县财政管理体制改革试点是省委、省政府作出的一项重大决策，各地区、各部门要统一思想，提高认识，密切配合，切实加强组织领导，明确工作要求，确保试点工作稳步推进。
(一)加强组织领导，抓紧做好省管县改革的组织实施工作
省管县改革试点时间紧、任务重。各试点地区对试点工作要高度重视，充分认识和准确把握省管县改革工作在完善整个财政管理体制改革中的重要地位和作用，正确看待和认识改革面临的各类矛盾和问题。坚持深入实际，调查研究，准确把握改革进展情况，从全局出发，积极支持改革，切实抓好组织实施工作，特别是对改革中发现的问题及时给予协调指导。各试点县要认真领会改革精神，准确把握政策方向，精心组织，周密安排，密切关注改革试点中出现的新情况和新问题，认真研究并及时加以解决。特别是要进一步深化财政改革，加快推进“乡财县管”管理方式改革，深化国库集中支付改革，加快“金财工程”建设步伐，建立和完善县级财政管理信息系统，为省管县改革创造条件。省财政要切实加强对组织实施工作的协调指导、督促检查和服务工作，形成一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实的工作推动机制，确保改革顺利进行。
(二)坚持通力合作，继续强化县级财政的管理和监督责任
试点地区要一如既往地积极协助省上加强对试点县财政工作的指导、管理和监督，建立健全激励约束机制，充分调动县级发展经济、增加收入的积极性，提高财政管理水平，增强财政的保障能力，保证县财政收支平衡。各试点县要严格依法编制预算，不留硬缺口，要优化支出结构，规范财政收支管理，切实强化县级财政的管理和监督责任，加强资金管理，提高财政资金使用效益。要牢固树立自力更生、自我发展、自求平衡的观念，坚决克服“等、靠、要”的依赖思想，加快发展，不断壮大经济和财政实力，确保县级财政良好运行。
(三)认真总结经验，为全面推开改革做好各项准备工作
各试点地区要加强对试点县的工作指导，在及时总结试点经验的基础上不断深化改革内容，及时反映改革试点工作的进展和动态，为改革营造良好的社会氛围，以便省上适时扩大试点范围，保证此项改革在全省范围内尽早推开。非试点地区各级政府和财政部门也要做好改革前的各项准备工作。一方面要进一步完善县乡财政管理体制，加大对下的转移支付力度，采取有效措施努力缓解县乡财政困难。另一方面要积极开展“省管县”改革的调查研究工作，为将来的改革顺利推开探索路子，积累经验。
省财政厅
二○○七年二月
