发布文号: 杭政函[2008]40号
各区、县(市)人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为进一步贯彻落实《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(国发(2006)10号)、《国务院城市社区卫生工作领导小组办公室关于开展社区卫生服务体系建设重点联系城市工作的通知》(国社卫办函(2007)11号)、《浙江省人民政府关于加快发展城乡社区卫生服务的意见》(浙政发(2007)35号)精神，建立科学、可持续发展的社区卫生服务运行机制，确立社区卫生服务的公益性质，保障群众享有安全、有效、便捷、经济的社区公共卫生和基本医疗服务，现就加快我市社区卫生服务运行机制改革提出以下意见。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和党的十七大精神，坚持为人民健康服务的方向，把加快社区卫生服务运行机制改革作为深化医疗卫生体制改革、有效缓解群众看病难和看病贵问题的重要举措，建立健全与我市经济社会发展水平相适应的社区卫生服务运行机制，完善以社区卫生服务为基础的新型医疗卫生服务体系，促进基本医疗卫生服务的公平性和可及性，提高居民享有公共卫生服务和基本医疗卫生服务的水平，保障居民群众身体健康。
二、基本原则
至坚持政府主导，强化政府责任，鼓励社会参与。
至坚持实施区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源，辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络。
至坚持社区卫生服务的公益性质，注重卫生服务的公平、效率和可及性。
至坚持预防为主，公共卫生和基本医疗并重，中西医并重。
至坚持因地制宜，城乡统筹，均衡发展，稳步推进。
三、工作目标
至建立以政府投入为主、鼓励社会参与的科学稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，加大对社区卫生服务的投入力度。
至建立财政对社区卫生服务机构的预算补偿机制，全面推行社区卫生服务机构“收支两条线”综合改革。
至建立社区卫生服务机构与医院和预防保健机构之间的有效合作机制，完善社区卫生服务机构“六位一体”功能。
至建立鼓励和促进医学人才进社区的队伍建设制度，提升社区卫生服务人员的整体素质。
至建立以服务数量、服务质量、服务效果和居民满意度为主要指标的社区卫生服务机构绩效考核机制。
四、工作任务
(一)整合社区卫生服务资源，妥善解决社区卫生服务相关问题。
社区卫生服务机构是提供公共卫生服务和基本医疗服务的非营利性机构，具有公益性质。社区卫生服务机构以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，以主动服务、上门服务等为主要服务方式，提供健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和基本医疗“六位一体”服务。
各区、县(市)要将社区卫生服务机构布局纳入城市规划，统筹安排，合理布局，制订辖区社区卫生服务机构设置规划。在实施城市新建、扩建、旧城改造、撤村建居时，要根据社区卫生服务机构设置规划和《杭州市居住区配套设施建设管理条例》等相关规定，在公共服务设施中预留公立社区卫生服务机构用房，做到同步规划、同步建设、同步交付，并无偿提供给政府举办的社区卫生服务机构使用。
新建的城区社区卫生服务中心用房要满足“六位一体”综合服务的基本条件，建筑面积不低于1200平方米，农村和撤村建居点的社区卫生服务中心用房建筑面积不低于1000平方米。新建的社区卫生服务站用房要满足开展预防保健、基本医疗、健康教育等业务工作的需要，建筑面积不低于150平方米。对按规划已设置但用房尚未达标的社区卫生服务中心(站)，要按照有关标准，由各区、县(市)政府提出建设和改造方案，力争到2010年基本达标。社区卫生服务机构业务用房为租赁的，其租金由当地政府负责解决。鼓励社会力量参与社区卫生服务，充分发挥由社会力量举办的社区卫生服务机构的作用。
发挥医保政策的引导作用。加强社区卫生服务与医疗保障制度的有效衔接，发挥医保政策的调控作用，引导参保人员充分利用社区卫生服务，方便群众自主、就近择医，努力做到一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病在社区诊治。继续调整基本医疗保险服务项目，2008年将社区卫生服务机构的家庭病床、康复医疗等符合基本医疗保险规定的服务项目纳入基本医疗保险基金支付范围。为鼓励居民到社区卫生服务机构就诊，视情适时推出社区卫生服务基本用药目录，选择一些基本医疗保险药品目录内的常用药品和低廉药品在社区卫生服务机构供免费使用。具体办法由市劳动保障局牵头，市财政局、市卫生局等部门共同研究制订。
进一步整合社区资源，充分利用并发挥社区卫生服务机构的作用，加强社区卫生服务与社区建设、残疾康复、人口计划生育工作的协调合作，积极利用社区卫生服务机构开展残疾人康复、计划生育技术指导等服务。
开展社区卫生信息化建设，推进社区卫生服务信息共享，提升社区卫生服务科学管理水平。构建社区卫生服务信息化管理网络，2008年，在上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、杭州经济开发区、杭州西湖风景名胜区建立辖区内社区卫生服务中心信息化管理平台，实现社区卫生服务中心和社区卫生服务站信息管理一体化;萧山区、余杭区和各县(市)要创造条件逐步推进信息化系统建设。到2010年，全市基本建成网络畅通、标准统一、系统安全、应用便捷的市、区县(市)两级社区卫生信息化网络体系，实现卫生部门、社区卫生服务机构之间的信息共享。
(二)建立社区卫生服务经费投入长效机制，加大财政投入力度。
各区、县(市)政府要按照公共财政的要求，调整财政支出结构，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，加大对社区卫生服务投入的力度。要为政府举办的社区卫生服务机构提供符合标准的业务用房，落实基本医疗设备和人员培训等补助经费，根据社区人口、服务项目和数量、质量及相关成本核定预防保健等社区公共卫生服务经费。市财政将安排专项经费给予适当补助，提供必要支持。
2008年，上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、杭州经济开发区、杭州西湖风景名胜区对社区公共卫生服务经费投入要达到每万户藉人口30万元，流动人口按户籍人口标准的50%予以安排。萧山区、余杭区和各县(市)财政要结合实际，统筹安排，落实相应的社区公共卫生服务经费。
市财政设立社区卫生服务专项经费，按照《关于加快发展城区社区卫生服务的意见》(杭政办(2005)322号)的要求，从2008年起，由市财政以转移支付并实行项目考核的方式支持社区卫生事业发展，同时根据需要逐步设立农村社区卫生服务专项经费。具体由市卫生局牵头，会同市财政局制订项目考核方案。
各区、县(市)要加强社区卫生服务的绩效考核，建立和完善由卫生部门牵头，相关部门、乡镇(街道)和居民参与的社区卫生服务绩效评价体系，将服务项目完成情况、社区居民满意度、社区居民健康等纳入考核内容，实行综合评价，考评结果作为财政核拨专项经费的依据。
(三)创新政府举办社区卫生服务机构预算补偿机制，全面推进社区卫生服务机构“收支两条线”综合改革。
按照构建公共财政的要求，调整财政预算支出结构，完善社区卫生服务机构预算补偿机制，重点向预防保健、公共卫生领域倾斜。各级政府要逐年增加卫生事业投入，增加幅度不低于财政经常性支出增长幅度，切实维护社区卫生服务的公益性。
2008年，上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、杭州经济开发区、杭州西湖风景名胜区要全面实施社区卫生服务机构“收支两条线”综合改革，不断完善财务管理和绩效考核评价体系。萧山区、余杭区和各县(市)要结合实际，开展社区卫生服务机构“收支两条线”综合改革试点，并在试点基础上逐步推开，力争到2010年在全市推行社区卫生服务机构“收支两条线”综合改革。
各级财政、卫生部门要加强社区卫生服务机构的财务管理，规范收支行为。各区、县(市)卫生部门要加强对社区卫生服务机构“收支两条线”综合改革的监督管理，政府举办的社区卫生服务机构的收入全额上缴专用账户，支出按照要求由各区、县(市)卫生部门会同同级财政部门核定。开展政府集中采购、统一配送、零差率销售和医药分开试点。建立科学合理的社区卫生服务机构医务人员收入分配机制，综合改革后的社区卫生服务机构医务人员平均收入应不低于综合改革前的平均收入水平。
(四)建立吸引医疗卫生技术人才进社区制度，加强社区卫生服务队伍建设。
按照市编委办、市卫生局、市人事局、市财政局、市民政局等部门《关于加强城市社区卫生服务机构队伍建设的若干意见》(杭编办(2007)36号)的要求，进一步抓好公立社区卫生服务机构的设置和按编制配备医护人员等有关工作，推进社区卫生服务中心(站)的一体化管理。按照逐年补充、分步到位的原则，有计划、有步骤地向社会公开择优录用卫生技术人员，确保2008年社区卫生服务中心人员按编制到位率达到核定编制数的60%，2009年达到80%，2010年达到90%以上。
积极引导和鼓励高校毕业生、中高级技术职称医务人员到社区卫生服务机构工作。对到社区卫生服务机构工作的副高级技术职称(含)以上卫生技术人员按人才引进有关政策落实待遇；对中级技术职称的卫生技术人员或紧缺专业人才，按照人事部门有关规定，由所在区、县(市)人事部门和卫生部门共同制订人员招录办法，实行公开招聘，以充实社区卫生服务机构的技术力量。
妥善解决公立社区卫生服务机构职工的养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险问题。加大分配制度改革力度，建立与服务数量、工作质量及群众满意度相挂钩的分配制度，确保社区卫生服务机构人员队伍稳定。
加大社区卫生服务人员培训力度。到2009年， 现有社区卫生服务机构医护人员中的全科医生、社区护士培训率达到100%。制订社区卫生服务机构新进人员的培训计划，并按照要求分批培训。
(五)切实转变服务观念，改革服务模式，完善服务功能。
卫生部门要把社区卫生服务作为卫生事业优先发展的领域，积极构建体系、创新模式、打造平台、完善功能、激发活力，切实使社区卫生服务机构的工作重点由医疗向公共卫生和基本医疗服务并重转变，服务方式由被动服务向主动服务转变，工作目标由追求经济效益向追求社会效益转变，评价体系由卫生部门独自评价向多部门和群众共同评价转变，补偿方式由注重人员编制向注重绩效转变。
建立以责任医师为主体的全科服务团队，转变服务模式，采取主动服务、上门服务、连续服务的方式，及时掌握责任区居民的健康信息，科学利用健康档案，提供针对性的健康服务，重点做好责任区内传染病、寄生虫病、地方病和慢性非传染性疾病的防控工作。实行居民健康管理，通过上门服务、家庭病床、全科门诊等措施，为居民提供基本医疗服务，做到预防为主、防治结合、因病施治，控制居民医疗费用。
要推进社区卫生服务模式、服务内容的转变以及社区医生知识结构、运行机制和投入机制的转变，努力实现服务网络化、责任网格化、管理一体化和信息现代化的要求。继续开展规范化社区卫生服务中心的创建工作，改进服务设施，改善服务环境，完善服务功能，规范服务管理。到2010年，各区90%的社区卫生服务中心达到市级以上规范化要求，各县(市)80%的社区卫生服务中心达到市级以上规范化要求。加强社区卫生服务站规范化建设，推进社区卫生服务中心与站的一体化管理。切实转变乡镇卫生院的服务模式，加快向社区卫生服务中心转型。通过统筹城乡发展，促进社区卫生服务再上新台阶。
(六)建立分工合作的纵向协作机制，落实双向转诊制度。
研究促进双向转诊的有关政策，推进合理分级医疗。与社区卫生服务机构签订约定服务的对象，经社区卫生服务中心定向转诊至二、三级医院的，接受转诊的上级医院应设立接收转诊的“绿色通道”，并由接受转诊的医院给予门(急)诊诊查费个人自负部分的优惠。具体办法由市卫生局牵头，市劳动保障局、市财政局等部门共同研究制订。
明确社区卫生服务机构与预防保健机构的职责分工，把适宜由社区开展的公共卫生服务项目调整到社区卫生服务机构。加强大中型医院对社区卫生服务机构的支持，进一步深化市属医院与社区卫生服务机构的帮扶结对工作。发挥市属医院对社区卫生服务机构开展基本医疗和公共卫生服务的指导作用，每年市属医院向对口的各社区卫生服务中心派出副主任医师以上或高年资主治医师不少于6人次，相关专业技术人员不少于5人次，每人次在社区卫生服务机构的工作时间不少于1周；建立市属医院社区卫生服务专家指导组，积极开展现场指导工作。预防保健机构与大中型医院要加强对社区卫生服务机构的技术支持、业务指导和人员培训。落实市属医院医务人员晋升职称前到社区(农村)服务的制度。市卫生局要研究具体帮扶措施，确保市属医院医务人员在对口社区卫生服务机构的帮扶时间累计达半年以上。
(七)积极发挥中医药的优势和作用，促进社区中医药和民族医药发展。
加强社区卫生中医药服务能力建设，2008年社区卫生服务中心全部开设中医诊疗科目，发挥中医药技术在预防、医疗、康复、健康教育等方面的特色和优势。各区、县(市)要办好1所具有中医特色的社区卫生服务中心。积极开展创建“全国中医药特色社区卫生服务示范区”活动。
五、保障措施
(一)加强组织领导。
成立杭州市社区卫生服务体系建设(社区卫生服务运行机制改革)工作领导小组和技术指导组，负责社区卫生服务体系建设和社区卫生服务运行机制改革工作。各区、县(市)也要建立相应机构，负责辖区内社区卫生服务运行机制改革的组织、统筹、协调和监督管理工作。
(二)明确职责分工。
市各相关部门要各司其职，形成合力，确保我市社区卫生服务体系建设工作顺利推进。卫生部门负责修订完善相关规划、实施方案与工作制度，加强对社区卫生服务机构的业务指导和监督、管理，统筹推进社区卫生服务机构改革工作，制订社区卫生服务绩效考核办法。财政部门负责制订社区卫生服务相关财政政策，建立稳定的筹资机制，保障经费投入，加强对社区卫生服务机构财务的监督管理。人事部门要加强对社区卫生服务机构人事工作的政策指导。劳动保障部门要完善医疗保险政策，制订优惠措施，引导参保人员到社区卫生服务机构就医。食品药品监督部门负责社区卫生服务机构的药品和医疗器械的监督管理。民政、残联、人口计生、建设、规划等部门根据职责分工，及时协调解决社区卫生服务工作中的困难和问题，积极支持社区卫生服务运行机制改革。
(三)强化考核评估。
市政府将定期组织社区卫生服务运行机制改革工作专项督查。各区、县(市)政府要对社区卫生服务运行机制改革各项任务的落实情况进行督查，加大指导和考核评估力度，建立健全考核评估机制。
(四)加强宣传发动。
要通过报纸、电视、电台、网络等多种媒体，广泛宣传社区卫生服务运行机制改革的意义，宣传社区卫生服务的相关政策，引导社会各界支持和配合社区卫生服务工作，营造发展社区卫生服务的良好氛围，确保改革工作顺利进行。
二○○八年二月十八日
