发布文号: 巴府发[2008]23号
各县（区）人民政府，市级有关部门，市经济开发区商贸园、工业园管委会：
为认真贯彻党的十七大和省委九届四次全会精神，根据川府发[2007]2号文件精神，经市委、市政府研究同意，现将《关于进一步推进乡镇机构改革的实施意见》、《关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的实施意见》、《关于进一步推进县乡财政管理体制改革的实施意见》、《关于做好控制和化解乡村债务工作的实施意见》印发你们，请结合本地、本部门实际认真贯彻执行，推动我市农村综合改革工作全面深入开展。各县（区）人民政府必须在今年6月30日前将实施方案报市农村综合改革领导小组审批。 二○○八年四月二十四日
关于进一步推进乡镇机构改革的实施意见
为进一步深化行政管理体制改革，加强农村基层政权建设，巩固农村税费改革成果，建立农村上层建筑与经济基础相适应的体制机制。根据川府发[2007]2号文件要求和《省编委关于巴中市乡镇机构改革实施方案的批复》（川编发[2007]113号）精神，现对我市进一步推进乡镇机构改革提出以下实施意见。
一、指导思想和基本原则
指导思想：以党的十七大、省委九届四次全会、市委二届九次全会精神为指针，深入贯彻落实科学发展观，按照“深化行政管理体制改革，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”的目标要求，以“加快发展、科学发展、又好又快发展”为工作总体取向，转变乡镇政府职能，加强执行力建设，提高社会管理和公共服务水平，着力构建与全面建设小康社会相适应的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的乡镇行政管理体制和运行机制。
基本原则：一是坚持精简、统一、效能的原则；二是坚持市场取向、开拓创新的原则；三是坚持改革、发展、稳定并重的原则；四是坚持积极稳妥、循序渐进的原则；五是坚持依法行政的原则。
二、以转变政府职能为核心，创新行政管理体制
（一）推进乡镇政府职能转变。乡镇政府要按照发展社会主义民主政治、构建和谐社会的要求，把工作重点从直接抓生产经营等具体事务转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、营造发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合农业税及其附加免征后的实际，乡镇政府要切实履行五项职能：一是落实政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，稳定农村基本经济制度，坚持依法行政，推进政务公开，加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力。二是促进发展。科学制订发展规划，营造农村经济发展环境，加强农村市场监督，培育、提升市场功能，搞活市场流通，推广农业技术，完善农业社会化服务体系，引导农民调整产业结构，加强农村劳动力技能培训，引导农村劳动力转移和就业，不断提高社会主义新农村建设水平。三是维护稳定。要坚持“立党为公，执政为民”，紧紧围绕实现和维护群众利益开展工作，突出解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设，加强社会治安综合治理，加强对突发事件的预警和管理，建立健全各种应急机制，加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，开展农村扶贫和社会救助，切实保障农民的合法权益，维护农村社会稳定。四是加强管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、安全生产、劳动保障和乡村规划等社会管理，加强社会主义精神文明建设，做好防灾减灾工作，加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量。五是提供服务。进一步发展和完善农业社会化服务体系，引导各类协会和农村专业合作经济组织发展并充分发挥其作用，发展农村社会公益事业和集体公益事业，加强农村基础设施建设，增加公共产品，提供政策、科技、市场信息和社会救济、救助服务，及时向上级党委、政府反映社情民意，进一步密切党和政府与人民群众的关系。
（二）调整乡镇事业单位职能。乡镇事业单位原承担的行政执法职能统一由县（区）业务主管部门行使，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理职能交由乡镇人民政府承担。要合理划分公益性职能和经营性职能，实行分类管理。要强化公益性服务功能，不断探索公益性职能的有效实现形式，确保公益性事业投入不减少，其经费主要由财政保障。农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，要促进经营性服务组织增强自我发展能力，实行市场化运行。
乡镇事业单位承担的公益性职能主要包括：计划生育技术服务、宣传咨询、人员培训和药具发放；农林牧业生产中关键技术和新品种、新农具的引进、试验、示范；农作物和林木病虫害、森林防火、动物（含野生）重大疫病及农业灾害的监测、预报防治和处置；农作物苗情监测和农牧产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验；农业资源、林业资源、草地资源、农业生态环境和农牧业投入品使用监测；农业公共信息和培训教育服务；小型水利工程及病害水库的整治；渔业资源保护、水资源管理和防汛抗旱技术服务；水土保持的预防及水土流失的治理；生态环境保护、饮用水源安全监测；农机安全检查和事故的预防、报告及处理；乡村机耕道的规划、建设；组织农机进行抗灾抢险和跨区域农机作业；城镇登记失业人员和农村劳动力转移就业人员的职业培训、劳务输出和就业管理服务；企事业单位退休人员的社会化管理服务；广播电视“村村通”工程的建设、运行、维护和节目的安全播出；制订年度农村公益性文化项目实施计划；开展多种形式的文娱体育活动和宣传教育活动。
（三）依法界定县（区）乡镇事权和职能。进一步明确县（区）人民政府与乡镇人民政府的事权和各自应承担的责任。县（区）政府部门特别是直接与乡镇工作联系密切的业务部门要转变职能、领导方式和工作方法，探索建立与乡镇政府职能相适应的考核指标体系，克服“上收财权、下放事权”和举办各种脱离实际的“升级达标”活动等不良倾向，为乡镇党委、政府发挥作用创造条件、营造环境；要加大对乡镇公益性事业的支持力度，加强对乡镇事业单位人员的技术培训、业务指导，参与对乡镇事业单位和人员的考核，不断提高乡镇事业单位公益服务能力和水平。乡镇要支持县（区）级业务主管部门派驻基层事业单位的工作，协助解决工作中的困难和问题，配合对派驻机构及人员的监督管理工作。
三、综合设置行政机构，精简乡镇行政编制
（一）综合设置行政机构。乡镇（含城区街道办事处，下同）领导机构只设党委、人大、政府机构。乡镇设立人民武装部，为乡镇党委的军事部门和乡镇政府的兵役工作机构，接受乡镇党委、政府和县（区）人民武装部的双重领导。全市143个乡镇中（不含通江县49个乡镇，通江县乡镇机构改革按川编发[2006]21号文件执行并完善，畜牧机构事业编制按川编发[2007]113号文件执行，下同），综合指数在200以上的47个乡镇（含人口2万人以上）设综合办事机构5个：即党政和信访办公室、经济发展办公室、社会事业办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、民政和社会保障办公室、财政所（挂会计核算中心牌子，下同）；综合指数在200以下的96个乡镇（含人口2万人以下）设综合办事机构4个：即党政和信访办公室、经济发展和社会事业办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、民政和社会保障办公室、财政所。乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作由有关综合办事机构或配备专（兼）职人员承担。
（二）重新核定乡镇行政编制。全市乡镇行政编制严格按省编办核定的精简指标14.18%执行，即由原定的4738名行政编制调整为4066名（含街道办事处85名），另加乡镇周转编制49名，计4115名。乡镇机关工勤人员按不超过行政编制10%比例核定。全市乡镇核定工勤控制数为396名。上述两种编制的具体分解，在县（区）报送改革方案后予以批复。
（三）按规定配备乡镇领导职数。乡镇领导职数均按不超过7名配备，其中正职2名，副职3至5名。乡镇党委书记（可兼任人大主席或乡镇长）1名、乡镇长或人大主席1名为乡镇领导正职，副书记1名（兼任纪委书记），副乡镇长、人大专职副主席、人武部部长（兼任副乡镇长）等乡镇领导副职根据工作需要在职数限额内设置。不设专职副乡级党委委员。
四、综合设置事业机构，优化事业单位运行机制
（一）规范事业机构设置。乡镇（不含教育、卫生系统）共设公益性综合服务中心3个：即农业综合服务中心、社会事业服务中心、人口和计划生育服务中心，并实行总量控制。机构名称统一为××乡镇××服务中心，按职能归并相关业务站所。其中：基层农业技术推广机构的改革按照《四川省人民政府关于进一步推进基层农业技术推广体系改革与建设的意见》（川府发[2007]11号）精神执行。畜牧兽医机构按照国务院、省政府兽医管理体制改革要求合理设置。乡镇公益性服务中心要将其它涉及的各种服务职能分别归并在内。乡镇一律不再新设立经费自筹性质事业单位。
撤销乡镇农经站、资产办，其职能交乡镇政府履行，并设置相应工作岗位，业务上接受县（区）主管部门的指导和监督，原有人员转移到需加强的服务部门或参加缺编公务员招考；已撤并的乡镇原中小学校、卫生院机构建制和管理体制不变，只作名称调整；县（区）与乡镇之间原设置的片区工作机构、各类督导（查）室等中间层次机构一律撤销，按其人员编制划归县（区）主管部门下属事业单位。属业务部门派驻履行督导（查）职责的，均不得在乡镇挂牌。
（二）精简事业单位编制。按照“乡镇事业单位编制只减不增且不得超过本县（区）乡镇行政编制总数”的规定，以及“各类专业技术人员不得低于单位总编制80%比例”的原则，全市乡镇（街道办事处）设置的公益性事业机构综合服务中心，共核定巴州、平昌、南江三县（区）乡镇直属机构公益性定额（定项）补助事业编制3056名，比原有事业编制精简1506名，精简33.01%。核定县级主管部门派驻乡镇事业机构编制1244名。上述两种编制的具体分解，在县（区）报送改革方案后予以批复。
（三）转换事业单位运行机制。乡镇公益性服务主要由乡镇事业单位承担，也可以由政府委托的非营利性社会服务组织承担。要建立公益性服务监督考评体系，乡镇人民政府或县（区）主管部门要通过与乡镇事业单位签订责任书、合同书，明确公益性服务的项目和内容、考核标准和办法、资金投入和双方责任义务，以“养事”项目定支出，以考核结果定报酬，以服务质量定奖惩。
（四）明确事业单位人事管理办法。认真执行事业单位新聘人员公开考录规定，全面推行乡镇事业单位法定代表人聘任制和人员聘用制，实行岗位管理。法律法规要求实行从业资格认证制度的应从具有相应从业资格的人员中聘任（用）。改革后，乡镇事业单位要在编制、岗位限额内，首先在乡镇事业单位现有在编在岗人员中择优聘用，同等条件下应当优先聘用原乡镇事业单位的专业技术人员，也可以在本行政区域内跨单位竞聘，但分流人员未妥善安置前，一律不得新进人员。公益性事业单位人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。
五、按编竞岗合理分流，落实各项保障措施
（一）按编制竞聘上岗。各县（区）必须严格按照重新核定的行政和事业编制总数“以责定编、以编定岗、以岗定人”，不得超编配人，也不得搞轮流上岗，更不得在未完全落实已有在编人员岗位情况下补齐所有空缺编制人员。要按照公开、公平、公正的原则择优选用，竞争（聘）上岗，合理分流，实行“实名制”管理。
（二）分流人员的保障措施。乡镇机关公务员通过提前退休、辞去公职、离职退养、调剂交流、解除人事关系后到村（社）任职等多种途径进行分流安置。符合《公务员法》规定条件，经本人申请、组织批准提前退休的乡镇公务员，按办理提前退休手续时国家规定的工资项目和达到法定退休年龄时的工作年限计发退休费。乡镇公务员辞去公职的，一次性发给相当于本人3年基本工资的生活补贴。符合提前退休条件的，乡镇超编配备的公务员，经本人申请、组织批准后也可实行离职退养，离职退养期间按本人基本工资的一定比例发放的，可以不占行政编制。离职退养期间计算连续工龄，无违法违纪行为的可按规定调整档案工资。
乡镇事业单位人员和机关工勤人员未能竞聘上岗的，参照《四川省人民政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知》（川办发[2002]40号）、《四川省人事厅关于印发四川省事业单位未聘人员分流安置意见的通知》（川人发[2003]22号）和《中共四川省委办公厅 四川省人民政府办公厅关于印发四川省乡镇事业单位人员分流指导意见的通知》（川委办[2002]30号）的有关规定执行。乡镇事业单位机构改革的分流人员已参加事业单位养老保险的，由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老保险金条件（聘用制干部参照国家规定的退休年龄、缴费年限）时，按照事业单位养老保险有关规定计发养老金。分流人员未参加事业单位养老保险的，可由原单位和个人按规定补缴从当地政府规定开展事业单位养老保险改革试点起至分流前止的工作年限（此前的工作年限视为缴费年限）的养老保险费，其中由财政定额或定项补助的事业单位应承担的部分，由当地财政部门拨付。分流后由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老金条件时，按有关规定计发养老金。当地未开展事业单位养老保险改革试点的，分流人员的养老保险可按上述原则通过参加企业养老保险进行解决。分流人员重新就业的，随所在单位参加养老保险，原已建立的养老保险关系按规定进行转移。
改革分流中所需资金由县（区）统筹自身财力和上级财政专项转移支付资金解决。
六、组织实施
按照省编委的统一部署，我市乡镇机构改革工作具体实施从2008年4月起开始，今年底前结束。实施中要加强三个方面的工作：
（一）提高认识，严密组织。各级党委政府要充分认识改革的重要性、艰巨性和复杂性，切实加强思想政治工作，严格按照机构编制只减不增和确保社会稳定的要求，科学制定方案，确保顺利实施。
（二）严肃纪律，强化监管。要坚决执行上级批复方案，按方案组织实施，不得另搞一套。要严格执行市纪委、市监察局《关于严肃纪律，确保进一步推进乡镇机构改革工作顺利进行的规定》，做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安置，工作正常运行。并要通过严格的检查验收，防止走过场，确保改革取得实实在在的成效。
（三）加强领导，密切配合。全市乡镇机构改革的组织实施工作在市委、市政府领导下，由市农村综合改革领导小组办公室牵头，市机构编制部门具体负责，相关部门要加强协作，搞好配合。各县（区）要切实加强领导，明确职责，落实责任，确保改革顺利推进。
实施中的具体问题由市、县（区）编办负责解释，重大问题报经批准后实施。
附件：关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的实施意见
为认真贯彻落实党的十七大、省委九届四次全会和省政府有关文件精神，围绕“加快发展、科学发展、又好又快发展”的总体取向，促进教育优先发展，办好人民满意的教育，为我市“构建大交通、培育大产业、争取大政策、促进大和谐”提供人才保障和智力支撑，现就进一步深化我市农村义务教育管理体制改革提出如下实施意见。
一、完善农村义务教育“以县为主”的管理体制
按照“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”的要求，进一步完善责任明确、财政投入稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责农村义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责农村义务教育实施工作。
市人民政府负责制定全市农村义务教育发展规划，组织协调农村义务教育发展；审核上报和分解下达全市中小学教职工编制；加大财政转移支付力度，按省确定的分担比例足额安排落实市政府承担的“两免一补”相关经费和农村中小学校舍维修改造资金；组织实施助学活动，加强教育督导检查。
县（区）人民政府负责制定本地农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；合理调整农村中小学布局；根据市下达的中小学教职工编制核定学校教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；调整财政支出结构，增加教育经费预算，确保教职工工资按时足额发放；统筹安排农村中小学公用经费及校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费，开展助学活动；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常的教学秩序；对乡镇人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。
乡镇人民政府负责组织和督促适龄儿童少年入学，帮助解决适龄儿童少年接受义务教育困难，防止义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常的教学秩序，治理和净化校园周边环境；按有关规定协调做好新建、扩建校舍所需土地的划拨工作；积极筹措资金改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。
充分调动乡村两级办学的积极性，发挥村民自治组织在农村义务教育中的作用。
二、健全农村义务教育政府投入保障机制
（一）加大义务教育投入。义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省级人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院和省的规定分项目、按比例分担。县（区）政府要调整财政支出结构，把增加对农村义务教育的投入作为建设公共财政体制的重点，确保农村义务教育经费的“三个增长”。各级人民政府对教育的财政拨款，不仅年初预算时要做到“三个增长”，年终决算时也要达到“三个增长”。同时要做到新增教育经费主要用于农村。鼓励社会各界依法捐资助学。
（二）健全教师工资保障机制。进一步完善教师工资发放体系，严格执行工资专户管理和财政直发制度，确保教师工资按时发放。教师的平均工资水平应不低于当地公务员的平均工资水平。教职工的住房公积金、医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障费用除按规定应由个人负担的部分外，由市、县（区）财政负责落实。各地不得通过挤占公用经费或要求学校通过创收解决教师工资、津补贴和社会保障费用。建立教职工工资发放月报制度，加强社会监督。对不能保证教职工工资发放，挤占挪用教职工工资的县（区），一经查实要追究有关领导责任。
（三）完善公用经费保障机制。提高公用经费保障水平，全面达到国家和省定农村小学、初中生均预算内公用经费拨款标准，确保农村义务教育经费保障机制改革中中央、省、市和县（区）安排的预算内公用经费、补助资金足额落实到每所农村学校。
（四）建立健全中小学校舍维修改造长效机制。县（区）人民政府要切实承担农村义务教育阶段中小学危房改造和校舍维修的投入责任，建立危房定期勘查、鉴定制度，将农村义务教育阶段中小学危房改造纳入社会经济发展规划，按规定落实中小学校舍维修改造专项资金，认真组织实施好危房改造和学校食堂、饮水设施、厕所改造项目，消除卫生安全隐患。要将新增危房的改造列入本级事业发展计划，确保及时消除。
三、加强教育经费管理
（一）强化预算和资金管理。全面贯彻落实《四川省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（川府发［2006］11号）精神，确保农村义务教育经费保障机制改革资金在各级预算中单列，专款专用，不得挪作发放教师工资、津补贴和偿还债务等。积极推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，将各项收支全部纳入预算管理。建立健全预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出。学校要严格按规定范围和标准安排使用经费，定期公布收支情况，严禁挪作他用。对挪用农村义务教育经费的，要严肃处理。
（二）坚决制止乱收费。实施农村义务教育经费保障机制改革的地方，学校只能按规定收取作业本费和寄宿生住宿费，严禁再向学生收取任何费用。严禁学校代收保险费、体检费，坚决制止教育行政部门和学校收取任何形式的折扣，学生保险、体检由提供服务部门向学生直接收取。任何单位和部门不得向学校和学生乱摊派、乱收费。教育行政部门要会同有关部门加强监督检查，严肃查处违规收费行为。
（三）加强教育经费使用的监督和审计。严禁任何部门和单位以任何理由截留、挤占、挪用教育经费。对违反规定的，依法依纪严肃查处并追究相关部门、单位和人员的责任。
（四）保护和利用好教育资源。县（区）教育行政部门要统筹规划和管理，保护和利用好教育资源，防止教育资源的流失，对撤并学校的可用设备、设施，要划归合并学校继续使用，对土地、校舍等其他固定设施，要首先用于发展农村学前教育，其次用于发展职业教育、成人教育和开展教育综合实践活动。
（五）积极化解学校债务。县（区）政府要高度重视学校债务问题, 按照省、市政府的要求和“冻结、剥离、审计、化解”的原则，在2009年内将农村义务教育“普九”债务予以化解。要积极做好相关工作，不得因债权人追索债务影响学校正常教育教学秩序。坚决防止发生新的义务教育负债。
四、建立农村义务教育队伍建设保障机制
（一）加强农村中小学编制管理。认真执行《四川省人民政府办公厅关于印发<四川省中小学教职工编制标准试行办法>的通知》（川府办发电[2002]46号），科学核定农村中小学教师编制，确保农村中小学教学的需要。根据农村边远山区中小学实际，研究制定符合农村边远山区教育特点的农村中小学教职工编制管理办法。
坚持中小学教职工编制总量控制、超编分流、缺编即补的原则。中小学校要按照核定的编制补充人员，严禁超编进人。学校有空缺编制要及时优先补充专任教师，确保学校教学工作需要。师范学校、教师进修学校、各类成人中专学校、教研室、特殊教育学校、工读学校、幼儿园、小学附设学前班不得挤占和挪用农村义务教育学校教职工编制。加强教师岗位管理，对各类在编不在岗的人员必须限期与学校脱离关系。病休1年以上（符合办理病退手续的要限期办理病退手续）和离职进修两年以上的人员以及符合有关政策规定、经县级以上人事部门批准办理了离岗待退手续、按规定领取离岗待退人员工资福利的人员，可以列为编外，不占用学校编制。
中小学一律不准新增经费自筹事业编制，对现有经费自筹事业编制，根据编制政策，在核定的中小学教职工编制总数内逐步调整，并将原经费自筹事业编制予以冲销。县（区）人事部门，根据教育部门提供的教师需求计划，负责本行政区域内农村义务教育教师补充计划的综合核定。高度重视解决村小缺编和教师配备问题，按村小学生人数合理配备教师，每个教学点必须保证有1名以上的正式在编教师任教。
（二）完善农村义务教育教师队伍和校长队伍管理体制。认真贯彻《中华人民共和国义务教育法》和《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发［2003］19号）、《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发［2002］28号）、《四川省人民政府关于贯彻实施<国务院关于基础教育改革与发展的决定>的意见》（川府发[2001]39号）精神，进一步理顺农村义务教育教师队伍和校长队伍管理体制。
（三）依法实施教师资格制度。严把农村中小学教师队伍入口关，坚持从具备教师资格的人员中择优聘用（任）教师，建立新聘教师公开招聘制度。严格执行教师持证上岗制度，凡在农村中小学从事教育教学工作的人员必须依法取得相应的教师资格。对不具备教师资格的人员不得进入学校从事教育教学工作。对已在学校工作的不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍。违背《教师法》和《教师资格条例》相关规定的教师，一律撤销其教师资格。
（四）进一步深化农村中小学人事制度和分配制度改革。认真落实人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见的通知》（国人部发［2003］24号）精神，全面推行教职工聘用（任）制。根据国家和省的有关规定制定符合农村中小学实际的教职工聘用（任）制实施办法，加强教职工聘用（任）制实施工作的管理、监督和指导。
积极推进农村中小学校教师分配制度改革。县级人民政府保障财政投入，积极探索农村中小学校人员经费实行按学校编制总额包干的办法。学校在按国家统一制定的工资标准兑现教师基本工资基础上积极探索按教师工作数量、工作质量实行“绩效工资制”分配方式，真正体现“按劳取酬、优教优酬”的分配原则。
（五）加强农村中小学校长和教师队伍建设。建立农村中小学校长选拔和培养机制，加强校长后备人才和骨干教师队伍建设，切实形成一支政治合格、结构合理、数量足够、与农村义务教育发展需要相适应的高素质校长和教师队伍。完善农村义务教育阶段学校教师培训、培养长效机制，不断提高农村中小学教师整体素质。按照“地方负责、分级管理”的原则，采取有效措施，核拨农村中小学教师和校长继续教育经费。农村中小学校要从学校公用经费中安排5%的经费用于本校教师和校长的继续教育。县级教育行政部门要加强对区域内农村中小学教师和校长培训、培养的组织规划。
（六）合理配置教师资源，建立中小学教师服务期制度和定期交流轮换制度。巴中市区和县城中小学2000年以后新聘用（任）的教师原则上应到乡镇及其以下农村学校支教服务1年以上才能晋升中、高级专业技术职务。凡在同一学校任教满9年且年龄男50岁、女45岁以下的教师，原则上应在本乡镇内进行交流轮换。对有在乡村或薄弱学校任教1年以上经历的城镇中小学教师，在参评国家级、省级和市级优秀教师、特级教师时，同等条件下优先。安排交流轮换而不服从者，当年年度考核等次最高只能评定为“基本合格”，三年内不得评优选模。各地要采取措施，制定优惠政策，鼓励城镇学校教师和大中专毕业生到边远贫困地区和农村中小学校任教。
（七）提高农村教师待遇，稳定农村教师队伍。县（区）人民政府要采取措施鼓励教师到村小任教。对长期在村小工作且业绩突出的村小教师在评定职称时，同等条件下优先。适当提高农村义务教育学校中、高级教师职务聘用岗位比例，为农村义务教育学校教师晋升中、高级职务创造条件。
（八）加强农村中小学教师的师德建设。完善教师考核制度，建立科学的师德考核评价体系，严格实行师德“一票否决”制。建立健全师德建设责任制度，县（区）教育行政部门主要负责人为本县（区）教师师德建设工作的第一责任人，学校校长为本校教师师德建设的直接责任人，要切实加强对教师师德建设工作的领导，不断提高农村中小学教师思想道德素质。
五、扎实抓好农村贫困家庭学生资助工作
（一）完善农村贫困家庭学生资助体系。高度重视解决“入学难”，通过实施“两免一补”及其他社会资助措施，做到不让学生因家庭困难而失学，不断提高义务教育阶段的入学率，防止适龄儿童、少年辍学。
（二）全面落实“两免一补”政策。市级财政要安排落实并及时拨付按比例应承担的“两免一补”资金。县级财政要足额落实农村贫困家庭寄宿学生的生活补助费用。认真做好农村义务教育阶段贫困家庭学生的界定工作，严格评定标准和评定手续，坚持公示制度，做到公开、公平、公正。加强“两免一补”资金的监管和审计，确保资金按时足额到位。
（三）加强国家规定课程教材、省定地方课程教材和教辅资料的管理。严禁对学生统一收费征订教辅资料，学校不得以任何名目向学生收取涉及教科书的任何费用。探索建立循环使用教科书制度，努力提高教科书的使用效益。
六、合理调整农村中小学布局
（一）合理调整农村小学布局。遵循“小学就近入学，初中相对集中”的原则，根据学生生源、办学条件、地理位置、交通条件等因素和未来社会发展、人口发展和教育发展的需要，合理调整学校布局，优化配置教育资源。村小（教学点）的设置，原则上一村一校。村校要保留1―4年级，确保小学低年级学生方便入学。
（二）加强乡镇中心小学建设。按照《义务教育阶段办学条件基本标准》，搞好乡镇中心小学建设。在乡镇区划调整中，被撤并乡镇的中心小学必须保留。每个乡镇所在地要办好1所中心小学。各地应根据城镇化发展和城镇学生入学的需求，采取新建或扩建学校的办法，切实解决大班额问题。积极推进寄宿制学校建设。
（三）抓好初中布局调整和建设。以县（区）为单位规划农村初中布局，加强薄弱初中改造，扩大规模并积极创造条件实行寄宿制，保证居住分散的适龄少年进入初中学习。通过加强初中建设，切实将乡镇初中班额控制在55人以内。
农村中小学布局调整后的学校建设，要与农村中小学危房改造、农村寄宿制学校和农村中小学现代远程教育有机结合，统筹安排。新建、扩建学校要符合国家规定的选址要求和建设标准，适应教育教学需要，因地制宜，本着安全、经济、适用、节俭的原则实施。
七、推进县域内义务教育均衡发展
树立教育均衡发展理念。县（区）人民政府及市、县（区）教育行政部门要将促进区域内义务教育均衡发展、促进教育公平作为加快教育发展的重要内容。建立推进义务教育均衡发展的工作机制，从优化办学条件、配备（交流）校长、教师等方面入手，加大力度改造农村薄弱中小学，逐步实现县域内义务教育阶段学校均衡发展。深入推进义务教育阶段学校教育教学改革，创新教育方法和教育模式，抓好教育科研和现代远程教育，加强教风和学风建设，不断努力提高教育质量。实行适龄儿童少年免试入学，各级人民政府应当保障适龄儿童少年在户籍所在地学校就近入学。不得将学校分为重点学校与非重点学校。
八、加强农村义务教育的督导评估
市、县（区）人民政府教育督导机构要进一步加强农村义务教育的督导评估。认真组织对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导；开展农村义务教育经费保障机制改革的督导检查，确保农村义务教育经费的落实；建立对农村义务教育阶段学校的督导评估机制，促使农村义务教育学校提高质量，提高水平。对督导检查出的问题及时向同级人民政府和教育行政部门报告并向社会公布。要围绕农村义务教育改革与发展的“热点”和“难点”问题开展专项督导检查和督导调研，为政府和教育行政部门及有关部门提供决策咨询。
关于进一步推进县乡财政管理体制改革的实施意见
为认真贯彻落实川府发[2007]2号文件精神，全面推进我市农村综合改革，加强县乡财政管理，增强基层财政保障能力，促进全市经济社会“加快发展、科学发展、又好又快发展”，结合我市2003年以来县乡财政管理体制改革的实际，现就进一步推进县乡财政管理体制改革提出如下实施意见。
一、进一步推进县乡财政管理体制改革的指导思想
以党的十七大、省委九届四次全会和市委二届九次全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建覆盖城乡的公共财政体系的要求，着力推进“建设财政”向“民生财政”、“服务财政”的转变，继续深化财政改革，建立健全财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力的财政管理体制，做到“财力向下倾斜、缺口留在县上”，加强县乡财政管理，提高基层公共服务保障水平。
二、进一步推进县乡财政管理方式改革
（一）规范县（区）、乡镇事权，落实县（区）、乡镇支出责任
根据农村综合改革的目标，乡镇政府职能主要包括落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理和提供服务等。各县（区）应按照乡镇职能范围，规范乡镇事权，科学测算乡镇履行事权必须的支出项目和标准，足额匹配相应的财力给予保障，明确乡镇的支出责任，不得将属于县（区）的支出责任转嫁给乡镇。凡属应由上级政府承担的支出，上级财政必须足额筹措资金予以保障，不得以任何形式要求乡镇配套，上级委托乡镇政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口，要切实减轻乡镇支出压力，避免乡镇因必须的支出无财力保障而新增债务。
（二）完善“乡财乡用县管”财政管理方式
在坚持法律主体地位、预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、债权债务“六不变”的前提下，对乡镇财政继续实行“预算共编、账户统设、收入统管、支出统付、采购统办、票据统管”的“乡财乡用县管”财政管理方式。
1．预算共编。乡镇财政按照县（区）财政部门规定的部门综合预算口径和程序编制、上报预算，由县（区）财政部门审核并将涉及乡镇的各项经费预算直接下达给乡镇。乡镇财政应按照法定程序向乡镇人代会报告上年度收支预算执行情况及县（区）财政下达的当年度收支预算。
2．账户统设。乡镇财政要继续坚持“零户统管”，实行集中收付。有关账户的开设应由县（区）财政按规定审查批准。
3．收入统管。撤销乡镇金库，各项财政收入分别全额缴入县（区）国库和财政专户，由县（区）统一管理。县（区）政府不得对乡镇政府下达财政收入任务，不得将乡镇收入与其支出挂钩考核。
4．支出统付。乡镇财政支出以乡镇年度预算为依据，应由财政保障的乡镇人员经费包括村社干部基本报酬、民政优抚、抚恤救济等要全部纳入县（区）本级财政通过金融机构直发到人，按时足额兑现。乡镇公用经费由县（区）财政局按预算和月均进度按月拨付到乡镇财政所，专项经费按照项目管理相关规定拨付。县（区）不得用乡镇当年预算的人员经费、公用经费和经常性专项经费抵扣以前年度借款。
5．采购统办。凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县（区）财政局审核后，交县（区）政府采购中心集中统一办理，采购资金由县（区）财政局直接拨付供应商。
6．票据统管。乡镇财政所统一管理财政票据，统一在县（区）财政局领用、缴销财政票据，对执收单位实行“凭证购领、限量供应、验旧购新”制度，坚持“票款同行、以票管收”原则，严禁乡镇坐收坐支、转移和隐匿财政收入。
（三）进一步加强财政改革和管理。坚持生财抓发展、聚财抓征管、用财抓节俭，改革和完善财政管理体制。继续深化部门综合预算、国库集中收付、非税收入“收支两条线”、政府采购等财政改革。以推进收入管理、支出管理、公共财政监督三大体系建设为重点，进一步提高财政管理水平。坚持预算管理、财务管理、资产管理有机结合。积极建立不准举债、不敢举债、不能举债的控债机制。建立健全财政、审计、监察“三位一体”的监督体系。
三、积极推行“村财民理乡监管”财务监管方式
为加强村级财务管理，规范村级财务收支行为，坚持不改变村集体经济组织会计主体权、资产所有权、资产使用权、资产收益权、资金使用审批权、经营自主权和债权债务关系的原则，在清理资产、核对账目的基础上，按照《会计法》和《村集体经济组织会计制度》的规定，由村委会依法委托乡镇会计核算中心实行“统一开设账户、统一资金收付、统一票据管理、统一集中代管、统一分村社核算”的监管办法。乡镇会计核算中心要切实做好村财务收支的总分类和明细分类核算工作；建好村级资产台账，加强资产管理，严防资产流失；监督村级财务公开，定期张榜公布；代理会计资料的收集、整理、归档、保管；代管各项村集体资金，并适时向村民民主理财小组报告情况。
四、加强财源建设，建立健全乡村基本支出保障机制和激励约束机制
（一）加强财源建设不断提高财政保障能力。要按照“构建大交通、培育大产业、争取大政策、促进大和谐”的要求，因地制宜，着力在基础设施、农业产业化、工业发展、旅游经济、城镇建设等五个方面寻求重点突破，夯实财源基础，做大财政收入分配“蛋糕”，不断提高财政保障能力。
（二）建立健全乡镇财政基本支出保障机制。认真清理核实乡镇财政供给人员，凡国家政策规定应纳入财政预算的工资、津贴、补贴和参加社会保险的支出，必须不漏项目、不降标准地全额预算。科学制定乡镇公用经费分类定额，确定乡镇经济社会事业发展常年性项目支出。根据各县（区）经济发展水平和财力状况，要逐步提高乡镇公用经费定额标准。加快推进以改善民生为重点的社会建设，要将人民群众最关心、最直接、最现实的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等六大问题作为改善民生的重点，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。紧紧围绕实施“八大民生工程”、“十件惠民实事”和解决农村“四难”问题，进一步加大对公共服务领域的投入，积极支持“三农”、教育、社会保障和就业再就业、医疗卫生、住房等各项事业发展，让广大人民群众共享改革发展成果，推动和谐社会建设。
（三）建立健全村级支出保障机制。在任村、社干部误工补贴及村办公经费补助标准不得低于《四川省人民政府关于调整村社干部误工补贴及村办公经费补助标准的通知》（川府函[2006]137号）规定的最低标准。完善村、社干部误工补贴激励机制，继续推行“固定报酬+绩效报酬”制度，并随着经济发展水平、农民人均纯收入的提高以及村级组织机构调整的需要适时调整村、社在任干部的补贴标准，建立村、社在任干部补贴的稳定增长机制。
（四）建立健全对乡镇财政的激励约束机制。各县（区）要建立健全激励约束机制，根据乡镇落实国家各项惠民政策、执行收支预算、控制和化解乡村债务、支持经济发展、强化财政财务管理、履行村级财务监管职责等工作情况，严格考核奖惩，确保乡镇各项支出责任和职能职责的落实。
六、规范乡镇财政职能，加强乡镇财政财务监管
（一）完善乡镇财政机构。分乡镇设立乡镇财政管理机构，不设立片区财政中转机构。乡镇财政所、乡镇会计核算中心实行两块牌子、一套人马。乡镇财政所和会计核算中心的人员实行县（区）、乡镇双重管理，任免、调动以县（区）财政局为主，年度考核由县（区）财政局和乡镇共同实施。合理确定乡镇财政所人员编制，选配好乡镇财政所长，并可按副科级配备。
（二）明确乡镇财政职能。乡镇财政的主要职能是：贯彻国家各项财政法律、法规，落实国家各项财政政策；建立健全各项财政财务管理制度，严格预算约束，落实各项支出责任，确保收支平衡；管理乡镇财务、资产、债权债务；管理监督各项专项资金，努力提高资金使用效益；监管村级财务、资产和债权债务，代理村级会计核算；负责辖区内的会计管理；引导、支持农村产业结构调整，服务农村经济发展，促进农民增收和财政增收。
（三）加强县级财政对乡镇财政运行的监督。各县（区）财政要围绕“严格执行财经纪律、严禁新增债务、严格按规定使用专项资金”三个重点，切实建立健全相关制度，完善措施，加强对乡镇财政财务管理的指导和各项支出的监督工作，不断提高乡镇依法理财、民主理财、科学理财的水平。
（四）加强乡镇财政对村级财务的监管。按照“村财民理乡监管”的要求，乡镇财政要建立对村级资金的监管机制，按照“以收定支、量入为出”的原则，做好村级财务年度预决算，帮助村级建立健全各项财务管理制度，切实落实取消村级招待费有关规定，健全村级财务审计制度，加强债权债务管理，完善财务公开制度，确保财政安排的村干部补贴、村办公经费等补助资金及时足额到位，确保村级基层组织的正常运转。
关于做好控制和化解乡村债务工作的实施意见
为贯彻落实川府发[2007]2号文件精神，切实做好控制和化解乡村债务工作，巩固农村税费改革成果，确保基层组织正常运转，现就做好我市控制和化解乡村债务工作提出如下实施意见。
一、控制和化解乡村债务的指导思想和基本原则
（一）指导思想。控制和化解乡村债务工作要以党的十七大、省委九届四次全会和市委二届九次全会精神为指导，牢牢把握“加快发展、科学发展、又好又快发展”的工作总体取向，坚持“清、锁、化、控”四字方针，坚决制止新债，有序化解旧债，维护社会稳定，促进一方发展。
（二） 基本原则。坚持“谁举债、谁偿还”的原则；坚持“分类处理、先急后缓”的原则；坚持“公开、公平、公正”的原则；坚持“严格程序、依法办事”的原则。
二、进一步清理核实，准确锁定债务数额
（一）清理核实。各地要按照“摸清底数、严格审核、明确责任、分类处理”的原则和要求，对截至2007年12月31日以前形成的债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务尤其是举办农村义务教育形成的债务，在过去已经清理统计的基础上进一步全面核实，分类管理。在清理乡村债务的过程中，对每一笔债务发生的时间、用途、数额及经办人、证明人等，都要通过民主程序进行核实。
（二）据实锁定。财政、审计、农业、监察、金融、教育、税务等相关部门要对乡村债务进行认真清理，逐项核实认定，核销虚假债务，锁定债务数额。按债务的来源和用途逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制，实行定期报告制度，掌握债权债务变化情况和原因，及时采取切实有效的控制措施。
各县（区）要将乡村债务清理锁定情况于今年10月底前上报市财政局，村级债务情况同时报市农业局。
三、多策并举，积极化解乡村债务
（一）清理财务减债。一是对三角债、多角债，采取“个人自愿、全体到场、完善手续”的办法进行处理，互相冲转抵账。二是按照“谁举债、谁偿还”，“谁受益、谁负担”的原则，重新核实债务承担主体，剥离不该由集体和乡镇政府承担的债务。三是清收债权、追收违纪违规款和非法所得减少债务。四是按法律法规规定统一民间借贷的利率标准，超标准支付的利息一律抵减本金，利息转入本金的部分一律不计息。五是挤干债务水分，剔除虚假债务。
（二）盘活资产偿债。对闲置的乡村资产和资源，可以依法依规进行转让、承包、租赁和拍卖，所得收益用于偿还乡村债务。
（三）预算安排偿债。各县（区）财政要按不低于当年财力总额5%的标准预算安排化解乡村债务资金，上级给予的消化债务奖励资金要全额用于消化乡村债务。
（四）发展经济偿债。各地要立足当地实际，变资源优势为经济优势，促进农业产业化和农产品加工业发展，增强乡村经济实力，不断增强乡村债务清偿能力。
（五）节约支出偿债。坚决压缩“人、车、会、话”等一般性经费；严格控制“楼、堂、馆、所”建设；深化教育管理体制改革，精简非教学人员；推行村社干部兼职兼薪，减少干部职数。千方百计节约支出，筹集资金偿还债务。
（六）奖惩激励偿债。进一步建立和完善偿债激励约束机制，加大化解债务考核力度，突出化债激励重点，增强消减债务意识，充分调动化债积极性。把乡村债务化解工作纳入县（区）目标考核的重要内容，对减少债务成效突出的乡村给予奖励；对消极对待债务化解、控制工作或在工作中弄虚作假的，要严格追究有关人员的党纪政纪责任。
各县（区）要从农民群众最关心、利益最直接、矛盾最集中的涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。必须认真贯彻落实全国清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作电视电话会议精神，严格按照《四川省化解农村义务教育“普九”债务工作实施方案》的要求，确保2009年底全面化解全市农村义务教育“普九”债务。要按照“公开、公平、公正”的原则规范偿债程序，制定出切实可行的偿债具体方案。
四、完善控债机制，坚决制止发生新的乡村债务
（一）建立不能举债的防范机制。进一步完善“乡财乡用县管”的财政管理方式，加强县（区）财政对乡镇财政运行的监督。积极推行“村财民理乡监管”，加强乡镇财政对村级财务的监管。加强项目论证和评审，严把项目审批关，未经县（区）人民政府批准，各乡镇不得擅自新上项目。充分发挥乡镇财政所的监督职能，严把财务审批关，超预算、超标准、超财力的支出一律不予列支。及时公示涉农收费项目和标准，严把收费许可关，坚决刹住“三乱”行为。
（二）建立不准举债的保障机制。各地、各有关部门要按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39号）和《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于进一步加强债务管理制止发生新的乡村债务的通知》（川委办[2005]42号）要求，坚决贯彻落实制止新债的“八个不得”、“三个不准”和“两项制度”等规定，坚决纠正乡镇经济管理中的不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。
（三）建立不敢举债的责任机制。对新增债务按“谁批准、谁负责，谁举债、谁偿还”的原则处理，擅自新增债务的乡镇，县（区）财政暂停其经费拨付，并严肃追究相关人员的责任，主要领导不得晋级提拔。
2007年新增乡村债务的县（区）要对新增乡村债务情况进行全面检查，认真查找存在的问题，提出具体规划和解决措施，并将检查、整改情况于10月底前报市财政局，同时将村级债务检查、整改情况报市农业局。
五、明确责任，切实加强对清理化解乡村债务工作的领导
清理化解乡村债务是全面推进农村综合改革、促进社会主义新农村建设的一项重要任务。各级人民政府要切实加强对清理化解乡村债务工作的领导，建立完善工作机制，有计划、有步骤地化解乡村债务。
建立领导责任制和部门分工负责制。党政主要负责同志要亲自抓、负总责，经常过问，加强协调。要将化解旧债、制止新债列入对县乡政府年度目标考核内容。财政、审计、农业、监察、金融、教育、税务、人事等部门要明确要求，落实责任，密切配合，确保控制和化解乡村债务工作落到实处。建立全市乡村债务通报制度，对当年新增乡镇政府性债务和村级债务的县（区）进行通报。严格依法行政，严肃纪律，规范化债行为，防止国家和集体资产流失，对虚报、多报债务等行为，发现一起，查处一起。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。要建立定期向同级人民代表大会报告债务管理有关情况的制度。各地、各有关部门要加强指导监督，及时总结清理化解乡村债务的经验和做法，建立乡村债务管理制度；深入研究化解乡村债务工作中出现的新情况，及时解决新问题，避免引发新的矛盾；不断完善有关政策，进一步探索清理化解乡村债务的有效措施，确保清理化解乡村债务工作顺利进行，确保农村社会稳定。
