发布文号: 粤府办[1995]9号
各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：
省八届人大二次会议代表提出的《加强农村集体土地管理和耕地保护》（第７４号）、《保护耕地、做好征地工作》（第７５号）议案，省人民政府提出了《办理方案报告》，省八届人大常委会第十一次会议审议通过，并作出了《关于进一步加强耕地保护的决议》。现将省人大常委会的《决议》和省人民政府的《办理方案报告》转发给你们，望认真贯彻执行。
省国土厅为议案组织实施的主办单位，省计委、农委、建委、监察厅、省府法制局等单位要予以密切配合。
各级人民政府应在今年６月底前，把违法批地用地、闲置土地、高尔夫球场用地等非农建设用地的清理情况向省国土厅汇报，由省国土厅汇总向省人民政府报告。
广东省人民政府办公厅
一九九五年一月九日
广东省人民代表大会常务委员会关于进一步加强耕地保护的决议
（１９９４年１１月１７日广东省第八届人民代表大会常务委
员会第十一次会议通过）
广东省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议听取并审议了广东省人民政府《关于省八届人大二次会议第７４、７５号议案的办理方案报告》，同意省人民政府报告所提关于加强土地管理、保护耕地的措施。由省人民政府组织实施。
省人民政府应当依法严肃查处乱占滥用耕地的违法行为，全面查清违法批地用地的宗数、面积和责任人，逐宗作出处理，对不如实报告用地情况、情节严重的重大违法案件，应依法追究主要责任人的责任，并将查处情况于明年第三季度向省人大常委会作专门报告。
要严格控制和强化对非农建设用地的管理，切实落实全省３０００万亩基本农田的保护、管理和建设措施。非农建设用地应当坚持按落实的项目审批征用。对闲置的耕地，应分别不同情况，尽快组织复耕，征地单位对受破坏的水利等生产设施应予以修复。对可开垦的土地，应积极组织围垦、开荒。
省人民政府报告所提今后十年非农建设用地计划控制指标，应按照省人民代表大会通过的国民经济和社会发展计划确定。
关于省八届人大二次会议第７４、７５号议案办理方案的报告
省人大常委会：
省八届人大二次会议代表提出《加强农村集体土地管理和耕地保护》（第７４号）、《保护耕地、做好征地工作》（第７５号）等议案，交由省人民政府办理。省人民政府成立了办案工作小组，多次召集省国土厅第１７个单位开会，反复协商研究，并组织四个调查组先后到有关市、县开展实地调查，广泛征询了各市县的意见，提出了办理方案，并根据省八届人大第九次常委会和第二十五次主任会议的要求，又先后到惠州、中山和番禺等地，选择了开发区、房地产和乡镇集体用地等典型实例进一步开展了调查和剖析，并在此基础上对方案进行了反复修改。经省人民政府审核同意，现报告如下：
一、我省耕地保护的基本情况和问题
改革开放以来，我省国民经济进入了持续、快速发展的阶段，各项建设规模不断扩大，全省城市化进程也随之加快，外商来粤投资开发建设的项目逐年增多。在此情况下，我省对土地需求出现了急剧上升的趋势，耕地占用也相应增多。这是经济发展中的正常现象。但是，由于主、客观因素的影响，占地过多，使用不合理，甚至大面积闲置浪费耕地的现象也确实存在。据１９９３年底统计，全省耕地总面积为３５２５．５８万亩，其中水田２６０７．１９万亩。１９９１年以来，全省非农建设占用耕地４９．８万亩，重点工程已使用尚未完善手续的６万亩，农业建设占用耕地９．７８万亩，城镇和开发区建设预征、统征６０万亩，农业结构调整占用耕地１４３．８万亩，灾害毁地、充耕丢荒和其他占用７７．５万亩，三年耕地共减少３４６．８８万亩，与新开垦耕地７９．８万亩相抵，耕地净减２６７．０８万亩，平均每年净减８９．０３万亩。
为了有效地制止乱占滥用耕地，妥善处理经济发展与保护耕地的关系，省人民政府先后采取了一系列重大措施，如制定了１３个有关保护耕地的法规和２０多个行政规章，用行政、经济和法律手段加强耕地保护，１９９０年至１９９１年曾出现耕地净增长的良好局面。但是，１９９２年全省又重新出现了“圈地热”、“开发区热”和“房地产热”。对此，省人民政府多次召开电话会议，认真部署贯彻国务院有关严格制止乱占滥用耕地的指示，省国土厅及时发布了《关于坚决制止违法用地和非法转让土地的通告》，两年来全省共查处各类违法用地５．８万宗，面积１２．３万亩，并全面清理了开发区、房地产和在建工程，撤并了资金、项目不落实和不符合条件的开发区２４１个，面积５８万亩。房地产用地比例压缩至占建设用地总量的２３．４％，比调控指标２５％降低了１．６个百分点。尽管这样，全省耕地仍然出现较大减幅。主要问题及其原因是：
（一）非农建设占用耕地量过大。
一是城镇建设扩大规模占用耕地面积。近年来，全省已增设９个地级市，２８个县级市，大部分市县和乡镇都扩大了城镇规模。１９９３年与１９９０年相比，城镇规划区面积增加２３００平方公里（折合３４５万亩），三年城镇扩大新增用地６６．５万亩，占建设用地总量的５８％，平均每年新增２２．２万亩，其中大部分为耕地。二是高尔夫球场等大型娱乐设施占用耕地面积。１９９１年省政府曾规定要控制上高尔夫球场项目。但实际执行中未能收到应有的效果。目前，高尔夫球场的立项数已由１９９１年的１２个发展到４０个。其中经省批准立项２２个，各市批准立项１８个，规划占地总面积８万亩，其中耕地１万亩。这些项目均集中在珠江三角洲，最多的市达１１个之多，显然密度过大，数量过多，布局不合理。三是开发区和房地产占用耕地面积。据统计，１９９２年前后，全省各类开发区３１５个。经过清理仍保留８２个，开发区规划总面积２３４万亩，其中耕地８２万亩；全省房地产公司从１９９１年的６７０家增加到１９９４年的４０６６家，使房地产用地需求急剧上升。
（二）闲置丢荒土地现象突出。
１９９１年以来，全省弃耕丢荒土地达２１万亩，因非农建设造成闲置土地达３４万亩，其中开发区闲置土地８万亩，房地产业闲置土地１０万亩，城镇建设闲置土地１６万亩。土地闲置有其正常原因，也有人为的主观因素影响。一些是建设周期和前期准备工作所需的合理闲置期；也有的是信贷收紧，资金不足，无力投资开发建设，造成推土后停工或缓建；还有些是地方政府为了筹集建设资金，或以地抵债，过多出让土地，超过实际开发能力所致。据统计，全省完全没有上盖的土地沉淀资金达２４７亿元。
（三）农业结构调整造成耕地减少。
随着市场经济的发展，面向“三高”农业、提高农业经济效益，调整农业内部产业结构占用一定比例的耕地是正常现象。当前普遍存在的问题是对占用耕地缺乏总量控制，且改挖鱼塘占用耕地比重偏大。１９９１年以来全省农业结构调整占用耕地１４３．８万亩，占耕地减少总量的５３．９％，其中改挖鱼塘占用耕地达７８．２万亩，占结构调整总量的５４．４％。
（四）管理上有法不依，违法批地、未批先用的现象突出。
近年来，各级国土部门注意依法查处企业和个人的违法用地行为，但对同级政府违法用地行为难以实行有力的执法监督。１９９２年《广东省土地管理实施办法》修改后，由于地方政府土地审批权限相应扩大，全省大多数用地均由地方政府自行审批。一些地方政府未能正确行使用地审批权，往往采取化整为零、越权审批或以几套领导班子讨论决定等形式审批用地。一些地方以预征土地办开发区和高尔夫球场等大型项目为名，未按规定权限和程序报批，变相越权批地。全省有一半以上的开发区未批先用、用而不报或用地手续不完备。此外，一些地方超计划用地情况比较突出。全省有１１个市的耕地占用量突破了预定计划，其中有６个市突破的幅度较大。
（五）土地管理体制不健全，影响了耕地保护措施的落实。
坚持城乡土地统一管理，建立“五统一”的管理体制，既是成功的经验，也是法定的原则，对加强耕地保护意义重大。我省大多数地方已落实这一体制并取得较好成效，但有些地方仍存在不少问题：一是多头批地、多支笔批地、只批不保、乱占滥用耕地严重。有的地方将政府批地职能交给公司去办；有的地方将审批权下放给乡镇、开发区，甚至下放给一些临时协调机构。二是乡镇国土机构不健全，土地统管职能落实不到基层。由于乡镇国土所一直未列入政府编制序列，七成左右的乡镇国土员属农村户口的临时工。队伍不稳，人员素质较低，加上监察执法手段不力，一些政令和措施未能很好地贯彻到基层第一线。三是国土规划、土地利用总体规划和城市规划这三者缺乏协调，城市规划也未很好体现农田保护的基本准则。四是由于行政区划和体制不断变化，而现行法律法规对县级市和开发区管委会的土地审批权限没有明确的规定，各地执行不一，也影响了土地管理的正常秩序。
二、耕地保护的基本目标和措施
根据上述存在问题以及省人大议案提出的要求，省人民政府决定通过本方案的实施，切实解决好耕地保护中存在的问题。省政府将分两个阶段采取措施：第一阶段：从现在起用一年时间解决好当前非农建设用地中存在的几个突出问题，各地都要由政府牵头组织有关部门成立专门工作班子，重点对城市建设、高尔夫球场、开发区和房地产用地过多和政府领导违法批地等问题进行全面清理，并区别情况，依法作出处理。第二阶段：再用两年时间，全面落实第二期耕地保护目标责任制。并通过建章立制，完善用地计划管理，加强对各级政府审批用地行为的检查监督，解决好因土地引发的群众性矛盾，建立良好的土地管理秩序。通过上述两个阶段，以期达到四个基本目标：（１）１９９７年末全省耕地保有量３７７０．６万亩；各项建设占用耕地总量控制在９４．４万亩以内，平均每年控制在２３．６万亩以内；新开发耕地６９万亩以上；划定基本农田保护区３０００万亩（其中旱涝保收、产量较高的水稻田２０００万亩）。（２）现有闲置土地大部分投入开发使用或组织复耕，违法审批和违法用地行为基本得以控制。（３）按年度计划指标控制好开发区和房地产用地，分别不超过年度用地总面积的２５％。（４）初步建立起较为完善的用地计划控制体系和较为规范的土地审批管理程序。
围绕上述目标，当前要着力抓好以下几项工作：
（一）严格查处违法批地用地，提高各级政府依法行政的自觉性。
结合闲置土地的清理，全面查清违法批地用地的宗数、面积和责任人，逐宗作出处理。要重点查处政府及其部门的违法批地行为。要追究领导责任，对以集体讨论名义违法批地的，也要追究主要领导的责任。对于屡犯不改或顶风违法的领导，要按党纪政纪严肃作出处理。对于以借办开发区、高尔夫球场以及连片开发土地为由，大面积未批先用的违法行为，不论是什么项目，都要重新审核，依法处理。对于乡镇、管理区和村委会等基层组织乱占滥用土地、非法转让土地行为，必须坚决收回土地，没收非法所得。对以上一些典型案件，应公开曝光，扩大教育面。
各级政府要通过查处违法案件和开展典型实例调查，增强依法管理土地的法制观念，真正落实耕地保护措施。当前，各地都要结合本地区的实际，对开发区用地情况、城镇规划占用耕地情况、房地产及连片开发区用地情况、农村集体和个人用地情况以及高尔夫球场大型娱乐设施用地情况开展典型实例调查。要解剖典型，分析原因，吸取教育，开展土地省情、国策和法制教育。通过典型实例调查和剖析，要使各级领导正视前一阶段出现的土地管理上的问题，尤其是对前段违法批地、违法用地、乱占滥用土地对全省经济建设带来的损失和危害，以及对土地管理法规的执行所造成的不良影响，要有充分的认识，从中吸取教训，把依法审批、依法管理、强化保护耕地的各项措施落到实处。
要按照省人大的部署，认真落实行政执法责任制，特别是要将土地执法作为责任制的重点，切实加以落实。同时，要进一步健全各级人大对政府、上级政府对下级政府、上级部门对下级部门、社会对政府和部门四个层次的监督机制。
（二）继续全面清理闲置土地。各级政府要一级抓一级，集中力量，对城市建设、开发区和房地产用地过多等因素造成的闲置土地继续进行清理。清理工作分两步进行：第一步在年底前各地要在前阶段清理的基础上，对闲置地块逐宗登记，查清其面积、闲置时间及原因，并提出初步处理意见。第二步在明年６月底前要根据清查结果逐宗处理完毕。凡征而未用尚未填土的，半年内无资金投入建设的，要责令用地单位退地复耕；已填土无法复耕的，且闲置已超过一年的要按地价总额２０％收取土地闲置费，同时限期六个月内投入使用，逾期不用，由政府收回另行安排其他项目使用；征而未用超过二年的，依法收回土地使用权；凡是闲置土地未妥善安排使用的地方，一律不得开征同类项目的新用地。各地要通过清理，制定整改措施，完善管理制度，严格制止出现新的闲置土地。
（三）进一步清理城镇建设、房地产、开发区和高尔夫球场项目用地。各级政府和有关部门应逐级对现有的城镇规划和开发区规划进行一次审核，凡不符合耕地保护原则或规划面积过大的，应重新修编，修编后的规划在按程序上报时，要附有城建规划主管部门和国土部门的审查意见。对于前段时间城镇建设和开发区土地开发规模过于超前，造成土地征而不用的，应按闲置土地严格处理。对于房地产用地，除对土地闲置予以处理外，还要严格控制房地产公司数量，各级政府要继续抓好房地产公司的清理工作，凡是资质不实，不具开发能力的公司要撤销或合并，从根本上解决好房地产用地过多问题。对于高尔夫球场的清理工作，要重点解决好高尔夫球场审批手续不完备和布局不合理问题。凡未经省政府批准，资金项目不落实，尚未开工的，应予撤销；已落实资金项目正在施工而又未经报批的，应立即报批；规划用地以及选址布局不合理的，应重新核定。凡已有高尔夫球场建设项目的市一律不得再上新的高尔夫球场项目。
（四）完善计划控制体系，强化非农建设用地管理。
各级政府要按照国务院最近召开的全国土地使用制度改革会议精神和江泽民总书记等中央领导同志讲话的要求，把土地基本国策作为深化土地使用制度改革的大事来抓，严格控制非农建设用地。
１．从三个环节加强用地计划控制。一是合理编制年度用地计划。从１９９５年开始，全省非农建设用地必须纳入年度用地计划、耕地占用计划、年度出让计划、开发区用地计划和房地产用地计划五个指标控制。年度用地计划必须根据固定资产投资规模和土地利用总体规划等有关指标综合确定。全省平均每年用地总量控制在６２万亩以内，其中耕地２３．６万亩以内。二是加强对用地计划执行情况的监督检查。自１９９５年１月１日起实行用地批文标准化管理，建立和完善用地批文上报备案制度。三是增强计划的约束力。要加强对用地计划执行的监督，并建立健全考核和检查制度。
２．加强城镇建设用地管理。严格按照国家城市建设用地标准的下限控制城市规划区面积。城市规划应与国土规划和土地利用总体规划相衔接。城镇建设必须根据经济发展水平按规划有步骤地实施。
３．按计划控制好开发区和房地产用地。开发区用地必须纳入年度用地计划，由地方政府统一审批。开发区和房地产用地总量分别不得突破年度用地总量的２５％。鼓励与住房制度改革和“安居工程”直接相关的房地产项目。高级花园、别墅等用地要控制在房地产用地总量的２０％以内。要按照粤府［１９９４］７７号文件的要求，暂停审批成立新的房地产公司和开发区。
４．妥善解决因土地引发的群众矛盾。各级政府要严格执行《广东省征地管理规定》，保障被征地群众的切身利益。不准打白条和私分、克扣、贪污、挪用集体征地补偿款。健全征地补偿款使用管理和监督制度。定期公布收支情况，接受群众监督。要通过发展集体企业，安排劳动就业，妥善解决被征地群众长远的生活出路。当前要尽快把征地中的历史遗留问题处理好，并加强信访工作，化解群众矛盾。
（五）全面落实耕地保护目标责任制。各级政府和有关部门要围绕第二期耕地保护目标，全力抓好以下五项工作：
１．完善年度考核制度。各级政府每年都应对责任制落实情况进行一次检查和考核，并向同级人大和上一级政府写出检查报告。对保护措施不力，完不成年度指标的，由上级政府给予“黄牌警告”，限期整改。在任期内不完成耕地保护责任制的领导，要追究行政责任。
２．加强基本农田保护区的管理和维护。在全省按质按量完成３０００万亩基本农田和２０００万亩水稻田的划定任务之后，各级人民政府和农业主管部门要按《广东省基本农田保护区管理条例》的规定，高标准投入建设，严要求管理，维护基本农田保护区到２０２０年不变。各级政府应建立农田建设基金，落实资金来源。
３．加强对农业结构调整的引导。各级政府和农业主管部门要切实加强对农业结构调整占用耕地的调控。重点控制毁田挖塘，开挖鱼塘不得占用稳产、高产粮田。全省必须在稳定５０００万亩粮食播种面积及３５０亿斤粮食的前提下进行农业结构调整。１９９１年以来，结构调整占用耕地已达耕地总面积２．５％的，原则上不得再占用耕地调整产业结构。
４．积极开发宜农土地。有关部门要做好土地开发基金的收、管、用工作，耕地占用税地方留成部分和土地垦复基金应主要用于开发新耕地，全省每年开发耕地总量不低于１３．６万亩。
５．落实和兑现耕地保护的奖惩措施。由国土和农业部门牵头，每年对耕地保护进行一次检查评比，建立奖惩制度，落实奖惩措施。
（六）进一步落实土地统管体制，加强国土管理队伍的建设。
各级政府要全面贯彻城乡土地统一管理的基本原则，完善土地管理“五个统一”（统一规划、统一征地、统一开发、统一出让和统一管理）体制。各级政府都要指定专人负责，“一支笔”批地，严格按法定权限审批用地；法定的土地审批权不得层层下放，已经擅自下放的，必须立即收回。要进一步完善开发区土地管理体制。开发区的土地要纳入地方政府统一管理，由同级政府按批准权限审批。开发区的土地管理机构在业务上要自觉接受地方政府、国土部门的领导。要加强乡镇国土所的机构建设和充实监察执法力量。要深入持久地抓好国土干部队伍的廉政建设，纠正各种不正之风，清除腐败现象，培养一支业务精通、作风过硬、清正廉明的土地管理和行政执法队伍。
（七）进一步加强耕地保护的法制建设。
加快土地管理和耕地保护立法步伐，完善法律法规体系。近期拟定有关土地利用总体规划、开发区用地管理、商品房用地管理、城镇国有土地出让和转让监督管理、征地管理、土地纠纷调处、农村集体土地管理等方面的法规，以便依法加强耕地资源地规划利用和保护。同时修改充实《广东省土地管理实施办法》，进一步明确县级市的土地审批权限。
以上意见，请予审议。
广东省人民政府
一九九四年十一月四日
