发布文号: 鲁政发[2003]74号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为进一步推动我省城市市政公用事业改革和发展，现提出如下意见：
一、城市市政公用事业改革的指导思想和目标要求
1．指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和省第八
次党代会精神，解放思想，与时俱进，以体制创新和机制创新为动力，加快推进城市市政公用事业政事、政企分开，建管分开，管养分离，逐步实现投资多元化、运作市场化、经营企业化、服务规范化，走上良性发展轨道。
2．目标要求。按照全面规划、统一管理、市场运作、有序竞争的原则，突出抓好管理体制、运作模式和经营方式改革。按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业，建立市场化运作机制；加快推进事业单位改企转制和企业制度创新，建立富有活力的企业经营机制。生产性、经营性企事业单位要在1年内完成改制，管理性、作业性事业单位要在2年内完成改革，力争用3年左右的时间建立起统一开放、竞争有序的城市市政公用事业市场体系。
二、改革管理体制，转变政府职能
3．转变政府管理方式。城市市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府部门要与其直接管理的城市市政公用事业单位脱钩，由行政隶属关系改为合同契约关系。
4．理顺行业管理体制。原由事业单位履行的政府职能要全部收归政府主管部门、今后，各城市市政公用行业不得新增事业机构和编制。事业单位改为企业后，要按规定程序撤销事业建制，收回编制，依法结清税款后，注销其法人资格。
5．加大市场监管力度，确保产品和服务的有效供给c城市市政公用行业实行市场化运作后，其社会公益性、服务公众性的性质不变，优先发展城市基础设施的政策不变。政府要加强监督，搞好宏观调控，确保产品和服务的有效供给，维护社会稳定。各城市政府要抓紧制定城市市政公用行业特许经营管理的规范性文件，建立和完善城市市政公用行业产品和服务质量的评价考核标准。建设部门要加大市场监管力度，对产品和服务达不到规定标准以及违反经营合同的行为，要依法进行查处。要进一步规范行业管理，严格推进依法行政，建立公开、公平、公正的市场秩序。城市市政公用事业建设项目，要全面实行项目法人制、招投标制、建设监理制和工程质量终身责任制。
三、改革运作模式，放开城市市政公用事业市场
6．放开投融资市场。鼓励社会资金和国外资本投资市政公用事业，采取独资、合资、合作、BOT等多种形式，实现投资主体多元化。鼓励运用TOT等方式，将现有市政公用企业的国有存量资产进行整体或部分转让。通过招标拍卖等办法，经营好市政公用设施经营权、专营权、冠名权、广告权、收费权、租用权等无形资产。积极利用国内外金融机构贷款进行基础设施建设。鼓励和支持城市市政公用企业上市融资或发行企业债券。鼓励成立城市建设投资公司或市政公用事业资产经营公司，由政府授权经营，实现国有资产的保值增值。
7．放开经营市场。城市供水、供气、供热、公共交通、垃圾污水处理等垄断性行业，实行特许经营制度，由政府通过公开招标选择经营企业，签订特许经营合同。允许国内外各种所有制形式企业参与城市市政公用设施经营。鼓励跨地区、跨行业参与城市市政公用设施经营。
8．放开作业市场。全面放开城市市政公用工程和设施的设计、施工、监理、材料设备供应市场，变垄断经营为社会化经营。全面放开城市市政设施维护、城市绿化养护和环卫保洁等作业市场，通过招标发包选择作业企业或作业人，签订作业合同。逐步实施以道路为载体的市政设施维护、绿化养护和环卫保洁综合承包。
四、改革经营方式，增强发展活力
9．加快事业单位企业化改制。市政公用行业事业单位企业化改造，鼓励和提倡直接改制。城市市政和绿化、供水、供气、供热、公共交通、垃圾污水处理、环卫保洁等生产性、经营性、作业性事业单位，有条件的可按《中华人民共和国公司法》的规定组建股份有限公司或有限责任公司，也可根据实际情况采取多种形式改制。
10．加快企业产权制度改革。要采取多种形式引入社会资本，减持国有股权，优化大中型市政公用企业资本结构。鼓励大中型城市市政公用企业按照集约化、规模化要求，以资本为纽带组建国有市政公用企业集团，进行跨地区、跨行业、跨所有制兼并联合；中小型供水、供气、供热、公共交通等企业，可以采取出售、租赁、委托经营等多种形式放开搞活，逐步形成国有、民营、外资等多种所有制平等参与市政公用设施建设和运营的格局。
11．深化企业内部改革。按照建立现代企业制度的要求，完善企业法人治理结构，加快内部人事、用工和分配三项制度改革，减员增效，建章立制，加强管理，降低成本，增强企业发展活力。
五、完善政府投入机制，建立合理价费体系
12．保障政府投入。各级政府要逐步增加对城市市政公用事业的投入，形成政府引导、社会参与、市场运作的投资机制。城市土地资产收益，应主要用于城市基础设施建设和土地开发。城市市政公用行业国有有形资产和无形资产出让转让等收益，按国家规定缴纳税金后，应全部用于市政公用事业发展。城市道路桥梁、公共管网、广场、园林绿化等大型市政公用设施的建设，仍以政府投入为主，也可采取市场运作、以综合开发带项目的办法建设大型市政公用设施；对尚不能完全市场化运作的市政公用设施，政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴；对可经营的市政公用设施，政府一般不再投资并逐步退出。
13．改革政府投入方式。政府投资的城市市政公用项目，要全面实行项目代建制度，通过招标投标选择项目实施主体。改革政府政策性补贴方式，对企业因承担政府确定的公益性任务而引起的政策性亏损，按价格差额和完成工作量给予定额补贴，逐步建立合理的价格补偿机制。城市市政、绿化、环卫等公共设施养护费用，仍按城市维护支出列入当地政府财政预算，依据作业合同拨付。
14．建立合理的价费机制。要强化价格调控力度，进一步理顺公用事业产品、服务价格。城市市政公用事业单位改制后，根据《山东省定价目录》的授权，供水、供气、供热、公共交通、垃圾污水处理等行业的产品、服务价格，由各市、县政府按照“生产成本+税费+合理利润”的原则确定，并根据社会平均成本和年度价格指数适时予以调整；按照“作业成本+税费+合理利润”的原则，制定和完善市政维护、绿化养护、环卫保洁等作业定额标准，并根据各地劳动力成本变化等情况，定期予以调整，作为具体作业项目招投标评定依据。对直接关系居民生活的市政公用产品和服务，要严格按照《中华人民共和国价格法》的规定进行听证，充分考虑资源的有限性、可持续利用及社会和居民的可承受能力，合理确定价格。
六、依法规范劳动关系，合理衔接好改制事业单位职工的社会保险待遇
15．切实做好改制企事业单位人员的安置工作。企事业单位改制，要制定转换劳动关系和人员安置实施方案，经职工代表大会或职工大会讨论通过，报主管部门批准后实施。改制后的企业，原则上应全部接收原单位职工，并到同级劳动保障部门办理劳动工资立户。要按照《中华人民共和国劳动法》的规定，在平等自愿、协商一致的基础上，与职工订立劳动合同，依法规范劳动关系。对工作年限已满25年且距国家规定的退休年龄不足10年的人员，本人提出订立至退休合同的，单位应与其签订至退休的合同。改制单位要认真贯彻国务院和省政府鼓励就业再就业的政策，实行主辅分离，安置好富余人员，不得将职工推向社会。
对改制后保留国有资本的企业，职工在原单位的工作年限合并计算为改制企业的工作年限，今后企业与职工解除劳动合同时，一并计发经济补偿金。由事业单位改为企业的，执行企业的工资制度。
对改制后不保留国有资本的企业，原单位应先与职工解除劳动关系，并参照《山东省劳动合同条例》等有关规定给予职工经济补偿。原单位有支付能力的，由原单位支付；原单位确实无力支付的，可从国有净资产中支付，不足部分可由同级财政补贴。经职工本人同意，可将经济补偿金转为职工入股的股本金。
16．对老职工实行内部离岗退养托管。事业单位改制时，对改制基准日前连续工龄满20年且5年内（含5年）达到法定正常退休年龄的职工，经本人申请、单位同意、当地人事部门批准，可以实行内部离岗退养托管，并按事业单位退休的有关规定计发基本待遇，退养期间按退休人员管理，有关费用从原事业经费支出或从国有净资产中扣除；达到法定正常退休年龄时再办理退休手续，纳入养老保险社会统筹，并按平均预期寿命测算费用，一次性交给社会保险机构。
17．2003年10月1日确定为全省城市市政公用事业改制基准日。
18．合理衔接养老保险关系。改制事业单位职工，从改制基准日起，实行企业职工基本养老保险制度，纳入当地企业职工养老保险社会统筹。改制基准日前当地未启动机关事业单位养老保险社会统筹的，职工按规定计算的连续工龄可视同缴费年限，不再补缴养老保险费。改制基准日前当地已经启动机关事业单位养老保险社会统筹，单位及其职工未参加或欠缴养老保险费的，按有关规定予以补缴，不补缴的不视同缴费年限。
19．对5年内退休人员实行过渡政策。改制前参加工作、改制基准日之后5年内退休的人员，基本养老金计发办法按照企业职工基本养老保险的规定执行，如低于原事业单位标准，可采用加发补贴的办法解决，具体办法参照《国务院办公厅转发建设部等部门关于中央所属工程勘察设计单位体制改革实施方案的通知》（国办发[2000]71号）有关规定执行。
20．为职工建立补充养老保险。各城市可根据事业单位与企业单位职工退休待遇差额情况，参照《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号），为原事业单位转为企业的职工建立补充养老保险。改制时可一次性从原事业经费支出或从国有净资产中扣除，为职工建立补充养老保险个人账户；改制后企业缴费在工资总额4％以内的部分可从成本中列支。
21．合理衔接已离退休人员的待遇。改制前已离退休的人员，国家和省规定的原待遇不变。改制后的待遇调整参照劳动和社会保障部等五部门《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发[2002]5号）的规定执行。
22．合理衔接失业、医疗、工伤保险待遇。改制时被依法解除劳动关系的人员，所在单位和个人按规定已缴纳失业保险费的，享受相应的失业保险待遇。单位和个人欠费的，需在改制时足额补缴欠费和滞纳金。改制企业职工符合城市最低保障条件的，按规定享受城市低保待遇。
改制单位可参照《山东省人民政府关于省属企业改革中国有产（股）权管理工作的意见》（鲁政发[2002]62号）的有关规定妥善解决职工医疗保险问题，按各地有关规定享受医疗保险。
改制后企业应当按照《工伤保险条例》的规定参加工伤保险。改制前单位因公致残、退出工作岗位的人员，其各项工伤定期待遇以及按规定需缴纳的基本医疗保险费用，经当地社会保险机构核定后，由原事业费支出或从国有净资产中扣除，交由社会保险机构管理。
七、妥善处置改制单位资产，明确改制过渡期相关优惠政策
23．改制企事业单位国有资产处置。按照国家和省有关规定，妥善处置改制单位国有资产，防止国有资产流失。城市市政公用企事业单位国有净资产，应首先用于支付欠缴的养老、失业、医疗等社会保险费，拖欠的职工工资、医疗费，改制时职工的经济补偿，离岗退养人员的费用以及涉及职工个人的其他有关费用。剩余或不足部分，在城市市政公用事业行业内统一调剂使用。行业内统一调剂不能解决的，由本级财政解决。
城市市政公用企事业单位的债权债务，要一并清算，妥善解决。
改制企事业单位土地资产处置，可按照《山东省人民政府关于加快省属国有工交企业改革脱困意见的通知》（鲁政发[2000]44号）的有关规定，规范土地资产处置。净资产中不够提留改制成本的，可将其原使用的划拨土地，按照有关法律、法规和政策的规定进行出让，其收入按国家规定缴纳税金后，优先用于企事业单位支付改制费用。
处置城市市政公用企事业改制单位国有资产，要按国家和省有关规定进行资产评估，进入产权交易市场。同等条件下，原单位职工有优先购买权。
24．落实改制过渡期相关优惠政策。在过渡期内，政府可优先将现有的城市市政公用事业经营权或作业权授予改制后的企业；城市供水、供热、供气、公共交通等行业的改制单位原有财政补贴数额不变，用于弥补亏损、安置人员和企业发展；原财政拨款的事业单位缴纳的养老、医疗、失业、工伤、生育保险费部分，由单位原主管部门代缴，所需经费从原渠道解决。由事业单位改制组建的企业，按国家统一规定享受相关税费优惠政策。
企事业单位改制后，可用原单位名称（去掉主管部门）或用符合企业登记管理规定的其他名称，到工商行政管理部门登记为企业法人。可在资质证书上附注原单位名称，确定资质等级时，适当放宽注册资本金、专业技术人员和业绩标准条件。
改制过渡期一般为3年左右，具体由各市确定。
八、加强组织领导，搞好协调配合，确保改革工作积极稳妥推进
25．精心组织，落实责任。市政公用事业改革政策性强，涉及面广，直接关系到广大人民群众的切身利益和社会稳定，各级政府和各有关部门要高度重视，切实加强领导，落实责任，统筹规划，精心组织。各级政府是改革的责任主体，市长、县（市）长是第一责任人，各有关部门是改革的具体责任单位。各级建设、计划、财政、人事、机构编制、劳动和社会保障、国土资源、国有资产、税务、工商行政管理、体改、物价等有关部门要密切配合，通力协作，认真研究制定相关的配套政策，帮助和支持市政公用事业单位解决实际困难和问题。
26．抓好试点，稳步推进。各级政府、各有关部门和城市市政公用企事业单位要妥善处理好改革、发展、稳定的关系，认真做好改革的宣传工作和职工的思想政治工作，防止引发新的矛盾。改革要坚持典型引路，分类指导，循序渐进，稳步推进。已经实施改革的市、县（市）要及时总结经验，推动改革工作不断深化和完善。尚未实施改革的币、县（市）要按本《意见》精神，结合当地实际抓紧制定改革方案，适时进行改革工作。省里确定烟台、潍坊、济宁为全省改革试点城市，各市也要确定改革试点的县（市）和单位，不断总结经验，推动改革工作的顺利开展。
二○○三年八月二十五日
