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粮食发展新阶段及其对策

状态:有效 发布日期:2002-01-19 生效日期: 2002-01-19
发布部门: 国家粮食局
发布文号:

世上万事万物在其发展过程中,都无不呈现段落性。经济事物亦然。通俗的说,经济发展阶段是指在其发展进程中按不同特质划分的段落。正确定位粮食经济处于何种发展阶段,是对最大粮情的分析和确认,是告别老阶段迈向新阶段的新起点,也是进一步深化粮改和从实际出发进行决策的科学依据。这是目前粮食理论与实际工作者面临的、需要研究和作出正确判断的重大课题之一。
  一、 粮食发展新阶段的一般判断
  按照辨证唯物主义的基本原理,经济发展同各种事物的发展一样,是循着由低级到高级的客观规律分阶段推进的。例如,社会发展划分为五个阶段:原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义和共产主义社会。国外农业发展经济学家也提出过农业经济发展的'三阶段论',与农业经济发展息息相关的粮食经济,大体也可试划分为'三个阶段':
  --满足生存需要的温饱阶段;
  --满足营养需要的小康阶段;
  --满足发展需要的富裕阶段。
  在温饱阶段,以满足粮食数量的需求为特征。从建国到改革开放初期,我国居民粮食消费一直处在温饱线以下;从改革开放后的上世纪80年代中期开始,城乡居民粮食消费水平不断提高。如今,全国已首次实现了全民温饱化。
  在小康阶段,以满足粮食优质化、多样化的需求为特点。从上世纪90年代中期开始,我国居民的粮食消费由追求数量变为追求质量,由粗变细、由单一变多样、由普通变优质。目前,我国东部沿海地区的居民已实现了小康化,中、西部广大地区还正向小康阶段过渡。
  在富裕阶段,以满足发展需要、实现科学食物结构为特性。适应人体生理和发展需要,居民的食物结构正逐步实现科学化,即:以粮食消费为基础,适量增加肉蛋奶鱼等动物蛋白食品,并辅之以豆类,薯类、植物油和果蔬等。这一食物结构吸取了西方和中国食物结构的长处,是一个有中国特色的科学食物模式。
  总体而言,全国居民恩格尔系数已降低到50%上下,食物结构已经发生了巨大转变。我国粮食消费已度过了第一个阶段,实现了全民温饱化,正向一个新发展阶段小康化过渡。
  全面、系统、客观地分析全国粮食供给与需求总量关系、粮食供给与消费结构关系、粮食主产区的生产能力与粮食主销区的消费能力关系、粮食收购价格与市场价格关系,粮食消费水平与发展趋势,及两种资源与两个市场关系等等,可以得出这样的结论:我国粮食进入了发展新阶段。

  二、 粮食发展新阶段的主要特征
  事物在不同发展阶段上的基本特点是不同的,粮食经济也不例外。进入发展新阶段的粮食经济具有以下主要特点:
  其一,告别短缺,出现较大数量剩余
  确认粮食进入发展新阶段的一个主要标志是总量供求关系特征。粮食总量是供不应求,还是供过于求;是供过于求有所剩余,还是供过于求多有剩余,甚至是结构性过剩,是粮食经济发展阶段的一个综合性反映。一般而言,在常态粮食经济运行过程中,粮食总量关系的变化是遵循自身的运动过程,即从不平衡到平衡。这中间,粮食政策对改变粮食总量不平衡状态发挥举足轻重的作用。然而,在非常状态、即在粮食发展阶段转变和粮食流通体制转变的双重过程中,引起粮食供求总量关系的变化的因素就增多和更加复杂了。从20世纪90年代中叶以来,我国粮食供求总量关系的变化,与其说是粮食本身矛盾变化的结果,不如说是粮食发展阶段和流通体制转变的必然。正是在这种发展阶段和流通体制转变的复杂背景下,才导致我国粮食总量供求关系在近几年来出现了重大变化。
  现阶段,全国粮食综合生产能力已稳定达到5000亿公斤的水平,正常年景下,生产量大于消费量。农业和粮食发展由受资源约束转变为受资源和需求双重约束。全国粮食已'告别短缺',由卖方市场转变为买方市场,出现较大数量剩余,或者说是出现粮食阶段性、结构性过剩。说'告别短缺',不是说'永别短缺';说阶段性过剩,是指低消费水平条件下的暂时性过剩;说结构性过剩,意指生产结构不适应消费结构的过剩。
  从粮食总量的结构上分析,粮食供过于求,供求结构矛盾严重。按照一般消费规律,我国粮食消费结构和市场需求结构日趋优质化、多样化;但直到上世纪末,我国生产结构转变迟缓,越来越趋老化、趋同化。消费结构的优化和生产结构的老化,使两种结构不协调地发展或碰撞,导致部分粮食生产能力成为没有市场销路的、多余的、无生命力的粮食生产能力。这是导致我国目前粮食结构性过剩、甚至严重积压的深层次原因。
  从粮食价格的调节功能分析,大体从1998年以来,长达数十月粮价低迷,变动粮食价格已经难以调整供求双方的经济关系。目前,扩大粮食市场需求和顺价销售难度很大,只是在国家实行按定购价和保护价等两种支持性价格收购、同时严格实行粮食顺价销售政策的条件下,粮食生产者和经营者才没有被迫在粮食成本线以下抛售。否则,就会发生'谷贱伤农'。
  从维系经营的手段上分析,粮食经营方在市场上正常经营几乎无利可图,维系经营的出路在于继续追加投资和扩大经营规模,或者通过通过不择手段的过度竞争把其他竞争者排挤出局。
  从外部环境条件分析,在社会经济从封闭走向开放的条件下,外部还存在着过剩生产与供给能力,当产生某种社会需求时,可以从多条渠道、例如从国际粮食市场上获得更大规模的供给。
  综上所述,从20世纪90年代中后期以来,全国粮食产与销、供与求、购与存的基本态势和趋势表明:我国目前面临的粮食基本状态不是生产与消费的年度间的此多彼少,也不是粮食供给与需求的简单失衡,而是过去长期的以粮食短缺为常态到以供过于求为特点的阶段性、结构性过剩。或者换言之,目前我国粮食出现较大数量剩余。
  其二,调整结构、提升产业成为发展主线
  一种产业的发展,既指数量,又指质量。经济总量的增长更多的是数量扩张;而经济质量的提高更多的意味着结构调整和产业提升。出现粮食阶段性、结构性过剩,既是全国粮食综合生产能力提高的结果,也显示了粮食产业升级、调整粮食结构的必然性。如前述,随着居民收入水平、消费水平的提高,粮食消费已由满足数量为主的温饱型,向多样化、优质化为特征的小康型过渡,由此导致粮食品种和质量结构矛盾逐渐突出,也导致粮食品种、地区间结构性过剩和短缺并存,滞销和超储造成国家财力、仓储和运输能力之间的尖锐矛盾。
  近年来我国三大粮食品种的供求状况为上面的结论提供了佐证。稻谷是我国第一大粮食品种,总产量占全国粮食总产量的比重高达40%以上,全国以大米为主食的人口占60%多,然而,稻谷中很大部分是早籼稻和普通稻,优质稻和其他名、特稻只占很小的比例。早籼稻口感差、加工碎米率高,用途单一,适宜于做工业原料,而不适于做口粮。这使稻谷生产结构与消费结构严重脱节。国家收购上来积压在仓库没有销路,积压数量大,时间长,米质陈化,愈加难销。作为北方广大地区居民主食和主食品工业化生产原料的小麦,是我国第二大粮食品种,种植面积和总产量都占全国粮食作物的1/4上下。但在全国小麦作物中,优质、专用小麦自给率仅10%多一些,普通品种占绝大部分。近年来,在我国粮食作物中已上升到第三位的玉米,主要用作饲料。玉米的产、销结构呈现南、北完全相反的两极。即北方生产了我国80%以上的玉米,生产的畜产品仅占30%;而南方约消耗了全国2/3的玉米,却生产了全国67%以上的畜产品。另外,国产玉米质量较低,水分含量过高。主产区东北玉米的含水分量最高达31%,比安全水分高16%。由于玉米水分含量过高,造成收购难、储运难、利用难。以上对我国三大粮食品种产销结构的分析,显示出我国粮食供求结构矛盾突出。近二年来,通过大力调整农业和粮食结构,粮食产、销结构矛盾逐步趋向缓和,但远未取得根本解决。
  解决粮食产、销结构矛盾是粮食发展新阶段的主要课题之一。其必由之路是继续调整农业和粮食结构。这种战略调整不单单是数量的增减,更主要的是向粮食优质化、专用化转变,向质量、效益型转变,通过转变不断促进粮食产业升级。
  其三,居民消费整体温饱化,并向小康化过渡
  如述,在我国除约3000万特殊人群外,我国迄今已基本实现全民温饱化,粮食消费政策也由抑制消费转变为刺激消费,采取多种措施扩大粮食有效需求,以促进居民消费向小康化转变。这种刺激需求、扩大粮食消费的趋势表现在:
  --提高粮食的消费精度。还在几年前,国家粮食加工企业供应的绝大部分是普通标准粉、标准米和未经精练的毛油。但近几年,供应居民的绝大部分粮油产品是高等级精品,象精粉、精米和精炼油等。加工精度提高,大量增加了原粮消耗。以精面粉为例,每百斤小麦少出面粉10斤上下,从另外的意义上说,等于多消耗了10斤原粮。全国计算,扩大消耗原粮的数量十分可观。
  --优化粮食的消费结构。居民消费的粮食品种明显趋向多样化、优质化和专用化。广大农村居民消费也已由粗粮转变为细粮,城市居民的粮食消费更趋向优质、营养、卫生、方便、保健。近年来,全国方便面、专用面粉消费量已增长到相当高的水平。目前我国方便面生产线达1800多条,生产能力360万吨,年消费方便面金额高达150亿元,是世界最大的方便面消费国。
  --增加粮食的转化数量。随着我国居民食物结构的不断改善,动物蛋白产品消费量增加,从而扩大了粮食转化,提高了饲料粮的耗用量。这包括通过畜牧业转化和现代饲料工业消费的粮食。在2000年全国现代饲料加工业总产量增长到6800万吨,按60%的耗粮比例计算,转化粮食的数量即高达4080万吨。从发展趋势看,全国用于发展畜牧业转化的饲料粮的耗量还将大幅度增长。
  上述,粮食消费结构的转变、消费精度的提高、动物蛋白数量的增加,标志着居民消费在整体上已由量向质转化,由单一向多样转换,由温饱向小康转化。
  其四,形成买方市场,买方成为最终交易主宰
  市场粮价是粮食形势的综合反映,是整体粮食供求关系的晴雨表。从上世纪90年代中叶后,我国粮食领域里出现的另一引人注目的变化是,在全国形成了买方市场。其特征是:粮食供过于求,有效需求量不足;由抑制消费变为刺激消费,居民自由挑选、购买所需要的粮食及制品;市场粮价长期处于低迷状态,调整粮食价格对市场粮价影响甚微,经营者几乎无利可图。是的,这些特征表明,那些'皇帝女儿不愁嫁'、'萝卜快了不洗泥'的卖方市场,已为买方市场所替代,市场上双方的关系完全颠倒过来,在粮食卖方和买方的交易活动中,买方成为交易的最终主宰者。这种粮食买方市场也正是粮食发展新阶段的一个主要特征。
  其五,两种资源、两个市场的相互依存性加强
  我国的粮食流通,在很长历史时期曾经孤立于国际粮食市场之外,处于与外部世界封闭的状态。改革开放突破了'吃进口粮就是修正主义'的传统观念,中国粮食流通逐步扩大了开放程度。随着改革开放的扩大,随着世界经济区域化、全球化的发展趋势,我国粮食经济越来越广、越深的融入国际粮食市场。在新的发展阶段,我国的粮食进出口已不仅仅局限在调节品种的意义上,而是具有更多的经济内涵:一是利用国际市场的场所进口和出口粮食,以调节国内粮食供求、粮食储备的平衡;二是利用市场机制在大市场进行大贸易经营,以取得经济效益;三是在部分地区可以利用国际市场实行进口替代,发挥本地区比较优势,以占领一席之地。在我国不久加入WTO之后,粮食的两种资源、两个市场将越来越进一步相互依存、相互依赖。这是粮食经济发展阶段上前所未有的新特点。
  其六,深化粮改进展明显,日益接近最终目标
  始于80年代初叶的粮食流通体制改革,迄今已实施了多项改革举措:作为改革的序幕,恢复和开放了粮食集贸市场,重新实行议价经营;作为对旧粮食流通体制的突破,废除了粮食统购,代而实行合同定购;作为创建粮食流通新体制的创举,建立了粮食储备制度,改革了粮食价格体系等等。以往的粮改,方向是正确的,效果也是积极的。但是,从1998年以来的新一轮'以三项政策、一项改革'为重点的深化粮改举措,更进一步从深层次上触及旧粮食流通体制的弊端,象政企不分;中央和地方粮食事权不分;粮食储备和经营不分;粮食'大锅饭'体制未根本打破,机构臃肿,人员过多,亏损严重等。特别是2001年3月,经国务院批准浙江省率先推进粮食市场化改革,不久福建江苏上海广东海南等东南沿海粮食主销区也将相继实施粮食市场化改革。这一承前启后的、重大突破性改革举措,将有力促进全国的粮食流通体制改革越来越接近最终目标。
  以上六点,既表现出我国粮食发展新阶段的主要特征,又包含全国粮食业未来的战略任务,为了圆满完成新的战略任务,需要选择和采取新的对策。

  三、 粮食发展新阶段的对策选择
  一定阶段的粮食政策,是以相应的经济环境和粮食产销、供求关系为依据的。粮食进入发展新阶段,就意味着原来实行的某些政策可能已不再适用,需要以新的思路选择新的粮食政策和采取新的举措。
  (一) 目标模式
  粮食新阶段的正确政策和粮改举措,是为实现党和国家一定路线和目标而制定的行动的准则。选择新政策和新举措,必须首先要确立符合如下特点的粮食流通体制改革的目标模式:(1)既否定传统的高度集中统一的计划经济体制,又摒弃完全放任自由的市场经济体制;(2)把宏观平衡原则与微观搞活原则相结合;(3)既符合现代市场经济的一般规律,又适应我国现阶段的国情和粮情。总之一句话,它符合现代市场经济体制和我国粮食流通发展的需要。
  这里还要强调指出,在我国深化经济体制改革中借鉴和应用西方经济学中关于市场经济运行的理论和经验是有益的,但必须符合国情,即注意西方市场经济国家与我国国情的差异,要创新性应用,而不可'食洋不化'。
  毫无疑问,市场经济机制、即所谓的'看不见的手'是优化资源配置的基础手段,为开创粮食流通新局面、取得最佳经济效益提供了有效运营机制。然而市场经济发展史表明,完全依赖'看不见的手'的自由市场经济阶段已经过去,代之而起的是宏观调控的现代市场经济。换言之,人们在看到市场经济机制具有优化资源配置方面的同时,还要看它具有非优化资源配置的方面。特别是从粮食业本身看,它是一种公益产业、弱质产业、风险产业和生态产业。这样,就构成了弱质性和公益性、生态性和风险性的矛盾。解决这两对矛盾,单单依靠市场经济机制是无济于事的,甚至导致矛盾扩大,导致粮食生产过剩或不足,或者此时过剩彼时不足,也或者这个品种过剩而那个品种不足。鉴于上述,对粮食进行宏观调控是必要的。需要把'看不见的手'与'看得见的手'结合并用,把宏观平衡原则与微观搞活原则相统一,才能更有效的发挥市场经济机制的作用。
  合乎逻辑的结论是:创建宏观调控下市场经济型粮食流通新体制,是粮食流通体制改革和发展的最佳目标模式。
  (二)基本原则
  粮食进入发展新阶段,其重要战略地位依然。包括农业和粮食在内,它们的总产值在国民经济中所占的份额将逐步缩小,然而其战略地位不减,甚至需加强。新对策的选择,事关国民经济全局,关系粮食生产、流通、供给和消费等再生产的各个环节,所以需要确定和遵循以下基本原则:
  一是,有利于保护农民积极性。一定意义而言,农业是农民的农业。农民是决定农业和粮食生产兴衰、进退的最深厚的力量源泉。不管在丰收或歉收年景下,都务须爱护和保护农民的积极性。历史的经验、教训证明,什么时候保护和提高了农民的积极性,农业和粮食产业就发展和兴旺;什么时候挫伤和损害了农民的积极性,农业和粮食产业就停滞或萎缩。所以说,保护农民的积极性就是保护和加强最活跃的粮食生产能力。这应当成为粮食发展新阶段选择政策的坚定不移的首要原则。而要保护和加强农民生产积极性,必须实施物质利益原则,使粮农、特别是主产区的农民不断增加收入,提高生活小康化水平;而农民增收要通过市场化道路去实现,以市场需求为导向把农民的积极性引导向增产多样化、优质化产品,增产效益更高的产品。
  二是,有利于农业和粮食结构战略调整。作为物质生产部门的农业和粮食产业结构,必须与市场需求结构和自然生态系统相适应。如前述,全国居民粮食消费结构和市场需求结构出现多样化、优质化趋势,粮食生产结构和消费结构矛盾突出。我国自然生态和农业生态整体状况还在恶化,必须加以抑制和转变。解决这些矛盾是粮食发展新阶段上战略任务之一。其途径是紧紧抓住农业和粮食结构调整的主线,不断促进农业和粮食的结构调整,使其尽快实现合理化、优质化、专用化,实现粮食的动态产销衔接和产销结构平衡。
  三是,有利于宏观平衡与微观搞活相统一。前面已述,建立适应市场经济体制需要的粮食流通新体制,是深化粮改追求的最终目标。然而,必须明确:新体制既涉及宏观高度,又关系微观基础,对于二者不可偏废。没有宏观平衡,粮食生产和粮食市场的发展就有可能陷入盲目性和不稳定性;没有微观搞活,粮食流通就会缺乏活力与竞争力。所以促进二者的有机统一是粮食新阶段选择对策的第三项重要原则。
  四是,有利于粮食安全、市场稳定和社会稳定。市场稳定和社会稳定是各项改革和事业发展成功的保证。而粮食是市场稳定、社会稳定的战略物资。有一个经典的说法是:粮食稳,市场稳;粮食定,天下定。这个命题迄今还是适用的。粮食安全涉及诸多方面、诸多领域;建立粮食安全,既要解放思想,又要实事求是地采取切实有效的措施。例如,要始终注重保护和稳定提高粮食生产能力,要进一步健全和完善国家粮食储备体系等,以应对严重的自然灾害和市场波动,以及其他非常情况。总之,有利于国家粮食安全、有利于大局稳定,应成为新阶段粮食对策选择的第四个重要原则。
  五是,有利于充分利用两种资源、两个市场。在经济区域化、全球化趋势下,作为重要经济部门的粮食产业必须适应这种趋势,充分利用两种资源、两个市场。事实上,自从改革开放以来,我国的粮食市场与国际市场已越来越相互依存、相互补充。在我国即将加入WTO后,我国国内资源和市场将进一步与国外资源和市场相结合。这对我国经济发展与改革十分重要。因此,进一步扩大开放的重要成果,充分利用两种资源、两个市场,并力争在国际市场上占领一席之地,也应成为粮食新阶段选择对策的重要原则。
  (三) 主要对策
  政策既以客观实际情况为依据,又为解决客观重大实际问题规定了行动准则;随着客观实际和形势的变化,政策在执行中又需要及时调整和完善。从1998年来,我国粮食流通体制改革就及时进行了一系列调整和完善。其目标在于解决我国粮食发展新阶段出现的新问题和新情况,诸如:解决总量供过于求,实现供求基本平衡;解决粮食结构性矛盾,实现生产结构适应需求结构;调整和完善粮食保护价制度,实现保护粮食生产能力的目的;促进全国粮食产业升级,提高粮食生产力,提高农民收入,等等。
  这里特别强调创新的意义,在粮食发展新阶段上的粮改举措和粮食流通政策,必须勇于创新,加快发展,用创新和发展驾驭未来。提到'创新'的命题,人们更多的是想到粮食科技创新,这当然是创新的重要领域之一。但是,要更多强调的是粮食产业未来的道路、体制和机制、调节手段、企业制度等方面的大创新。这些创新取得了成功,就掌握了我国粮食产业长盛不衰的命运。
  创新需要积极主动,加强攻势。没有创新攻势,就无法解决粮食发展新阶段上的重大新课题和新问题。从宏观和微观相结合的视角出发,通过粮食产业创新,加强'五大战略支柱',实现'五化',即:创新发展道路,实现发展综合化、可持续化;创新市场观,实现宏观调控下流通市场化;创新粮食安全观,实现安全保障体系化;创新粮食调节手段,维持供求动态平衡化;创新粮食企业制度和机制,增强竞争力、实现运营效益化。
  第一, 创新发展道路,实现发展综合化、可持续化
  在新世纪,不管发生什么样的'食品革命',粮食都将是一个'永葆朝阳'的基础产业,而且在新世纪,粮食产业越来越明显呈现以下五种发展趋势:
  --一体化。粮食产业链由分割转变为以多种形式相互连接的、产业经营的一体化;
  --市场化。粮食产业将在更广、更深程度上发挥市场机制优化资源配置的基础作用,实现宏观调控下的市场化;
  --优质化。以市场需求和消费需求为导向,实行'优胜劣汰'法则,扩大粮食产品优质化、专用化;
  --绿色化。'绿色'已成为无污染、无公害的代名词,绿色食品市场将日益扩大,粮食产品将越来越走向绿色化;
  --国际化。在加入WTO后,两种资源、两个市场必将进一步相互依存、相互补充、相互融合,我国国内粮食市场必将进一步面向国际化。
  适应上述发展大趋势,我国的粮食产业需要创新发展道路,开拓这一传统、但将永存的产业升级的广阔前景。
  一是夯实基础之路。要想基础稳,必先富农民,夯实农业和粮食基础的首要之举就是确保农民利益。即贯彻实行物质利益原则,保证农民的收入与国民经济发展相适应不断合理增长,使之逐步实现:农民由苦变幸福;农业由弱变强大;农村由穷变富裕。概括为一句话就是广大农民由温饱走上小康化之路。另一要举就是转变补贴方式,即适应加入WTO的需要,变价格补贴更多为'绿箱'补贴,即把资金更多投向改变农业和粮食生产条件,诸如建设节水灌溉系统,良种繁殖推广系统,防沙、防风等防护网络,及农村交通、电网基础设施等。第三项举措是加强农业粮食科技。特别是积极赶超世界高新技术水平,不断增强信息技术、基因和生物工程、食品安全和风险、生态环境保护等科技创新能力,使之真正成为农业和粮食的第一生产力。与上述举措相关的第四项举措是继续建设国家级商品粮基地。要进一步高标准建设好全国几大片粮食基地,主要包括东北地区、黄淮海平原地区、长江中下游地区、成都平原、关中平原、河西走廊和内蒙河套地区等,使之成为'两高一优'的现代化农业粮食生产基地。这样,广大农民富裕、生产环境条件优良、科技创新力强、粮食基地稳固等四大要素就会把中国粮食的'双基础'夯得坚实、再坚实。
  二是拓宽综合发展之路。历史教训值得永远汲取:单打一搞粮食,路子越走越窄,越搞越没饭吃;综合发展兴粮业,路子越走越宽,越来越丰衣足食。所以,广大农区、即使粮食主产区,在发挥粮食生产优势的同时也必须走综合发展的广阔道路。目前,仍需要坚持'两个转变':一是从长远、全局利益出发,强调提高农业综合生产能力、保护和改善农业生态环境;二是从农业和粮食阶段性变化的实际出发,强调结构调整,发展'两高一优'生产。通过以上'两个转变',努力实现'两个提高':提高综合生产能力;提高综合效益。在发展新阶段,坚持农业综合开发,其战略目标要从'数量型'转向'质量型'和'效益型';其战略重点在于促进农业和粮食结构调整,促进高效益的优势产品和优势行业的发展,促进保护和改善生态环境。就粮食部门而言,通过综合开发,可以把拥挤在单一粮食购销领域的人力资源合理配置、分流去开拓新的经济增长点。这里需要澄清一种看法,即认为中国农业和粮食在国际市场上已完全没有优势可言,这不符合实际。事实上,我国有的粮食品种(如水稻、小杂粮等)、畜牧业、水产业、果蔬业、食品加工等还是很具优势的。在农业综合开发中,应该大力提高这些行业的综合生产能力和国际竞争力。
  三是走可持续发展之路。乱垦滥伐、围湖造田、过载过牧等牺牲生态环境、单纯追求农业和粮食总产量增长的途径,是一条违背客观自然规律、断绝子孙后代生计的死路。在新世纪,一定要切实走受益当代、造福子孙的可持续发展之路。为此,应从两个方面采取措施:一方面要继续禁止新开荒,保护好天然林、草地和湿地,对牧场合理使用,禁止滥牧和过牧;另一方面要继续通过调整结构改善生态环境,把不适宜种粮的山地、坡地和草地,退耕还林、还牧、还草,以及还湿地,有效改善生态环境;要大力提倡生态农业、生态能源,即走'绿色农业'、绿色能源'之路。
  四是开拓特色粮食经济之路。不管是实施农业和粮食综合开发,还是对其进行结构调整,都要从自身资源和条件出发,大兴特色农业粮食经济,切忌千篇一律。各地只有走特色经济之路,才能发挥各自的资源优势,生产出多样化具有特色的产品,满足多层次消费群体的需求;才能有利于农业和粮食结构调整,发挥比较效益优势;才能有利于广袤的西部和广大'边远山区'开发特色资源,发展山区经济,尽快脱贫致富。各地兴起各具特色的特色经济,在全国就形成了有中国特色的农业、粮食经济。为此要从'四点'切入:一要'调整兴特'。即通过调整农业和粮食结构,形成特色经济。这在总体上包括:粮食种植布局调整,东部沿海地区可发挥比较优势,缩减粮食面积;粮食品种结构调整,按照市场需求和自然规律,扩大优质、专用品种粮食面积,淘汰劣质品种粮食;大农业内部、即农林牧副渔结构调整,特别是要把畜牧业,发展成为与种植业相协调、相匹配的一个大产业。二要'市场兴特'。即以国内、外大市场需求为导向,引导和拉动名、特、优、新、稀粮食的生产,并作到生产结构适应需求结构。为扩大销售,要健全市场网络,特别是批发市场体系和出口渠道。三要'科技兴特'。运用先进科技开发新产品、新品种,并通过精加工、深加工,实现多次增值,提高特色粮食经济的效益;四要'质量兴特'。要按照统一大市场制定粮食特色产品质量标准,生产无污染、无公害、质量优的特色产品,并下大力创造品牌,以质量和品牌开路占领越来越大的市场份额。
  五是大兴知识经济、技术创新之路。这里所说的创新,是新的经济技术活动的概括,是粮食业不断增强市场竞争力和不断发展的原动力。创新的主要本意不是去适应已有的消费需求和市场需求,而更深、更实质的意义在于创造新的消费需求和市场需求。一定意义而言,在发展的新阶段上,粮食产业增长的根本途径就在于走创新之路,由外延扩张型转向内涵充实型;由高消耗、低效益转向低消耗、高效益;由粗加工、低质量转向精加工、高质量;由单一经营转向综合经营型。其重点主要包括:运用先进信息技术,实现管理信息化、决策科学化;运用先进技术改造粮食仓储,实现储藏科学化,降低粮食损耗率;运用先进工艺设备改造传统粮食、油脂、饲料、粮油食品加工业,通过精加工、深加工显著提高粮油资源利用率和加工成品率;适应居民生活方式与食物结构转变的发展趋势,要积极研究、发展主食品工业化生产方式,并实施主食厨房工程;建立和完善粮油质量检测体系,运用国家制定的科学标准监督粮油质量,指导生产、引导消费、服务流通,实现质量标准化。采取以上各项措施,就会大大提高粮食产业的科技贡献率。
  第二, 创新粮食市场观,实现宏观调控下市场化
  如前述,我国粮改的最终目标是开创宏观调控下市场经济型粮食流通模式。选择这种目标模式,需要创新粮食市场观。即把宏观平衡原则与微观搞活原则相结合,实现二者的统一;完善粮食市场体系,不仅包括作为市场主体的现货市场,而且包括高级市场形式的期货市场;不仅要为已有的市场主体创造宽松的市场环境,而且要培育和造就一批民营粮食中介机构,形成粮食经济人队伍。其内涵包括:
  1. 以市场经济机制为主要手段。在粮食生产、流通、加工和储运等各产业链中要更广、更深的发挥其优化配置粮食资源的基础作用。例如,粮食生产要从自给自足型转向以国内外大市场为导向的商品生产型;要从偏重粮食数量转变为质量效益型;要从粮食产业链分割型转变为产供销一体的产业化经营型;目前要以市场需求为导向,大兴'订单生产'。通过与生产者签定'合同'的'订单生产',架起粮食生产者、经营者和消费者之间的桥梁,也是衔接粮食产销、实现'以销定产'、以销促产'和适应市场经济需要的、具有生命力的形式。
  2. 把宏观调控与微观搞活相结合。宏观调控是现代市场经济题中应有之义。国家应保持对粮食生产能力、国家储备、粮食外贸和少数大型企业的适度控制力。只有对重要粮食领域实施宏观调控,才能创造放活一般竞争性国有粮企的良好环境。只有调控好,才能放得活。这里特别强调,要把宏观调控与微观搞活结合起来,广大一般竞争性国有粮食企业要义无反顾的走向市场化。为适应市场竞争需要对国有粮食企业要进行战略重组,把国有资产'退'出劣势领域,'进'入到优势领域;同时创新企业形式和彻底转换企业经营机制,建立实行现代企业制度的股份制或股份合作制企业。
  3. 建立以市场为主形成粮食价格的机制。价格机制是市场经济机制的核心。运用市场机制首先是健全和完善粮食价格体系,并建立以市场为主形成粮食价格的机制。即放开粮食市场价格,逐步由市场供求关系形成粮食市场价格机制,即放开粮食价格。与此同时,还要进一步坚持和完善粮食保护价制度,除主产区作为居民口粮的主要品种以外的粮食全部退出保护价。这里提出一个拙见,作为三大粮食品种之一的玉米已具备退出收购价范围的条件:一是玉米商品率高、市场化程度高;二是玉米已基本上不作口粮,而主要用作饲料工业原料;三是玉米主产区东北毗邻周边国际市场,象日本、南韩、俄罗斯等国都曾是我国的传统市场;四是玉米作为主要原料的畜牧产品肉蛋奶鱼等的流通早已市场化,玉米退出保护价有利于和畜牧产品市场化经营相接轨。此外,还要完善粮食优质优价政策,以有效引导和拉动粮食产业结构的合理调整,有效促进粮食市场优化资源配置的基础作用。
  4. 把粮食市场体系建设成'三流中心'。粮食市场体系是粮食市场交易的载体。完整的现代市场体系既包括现货市场,又包括期货市场。就现货市场而言,早已形成共识,但对期货市场还存在异议。现在健全和完善粮食市场体系,期货市场应是有机组成部分。在粮食发展新阶段,需要把粮食市场体系提高到新水平,在继续加强市场'硬件'建设的同时,更要加强 '软件' 建设,健全和完善粮食市场法规体系,规范市场主体和交易行为。特别是要以创新精神,把粮食市场体系建设成粮食商流、物流和信息流等'三流'中心,构架起粮食市场化的现代网络化载体,真正成为统一规范、竞争有序的大市场。
  5. 加快粮食市场化改革进程。在粮食发展新阶段,加快粮食市场化改革的条件已经成熟,特别是东南沿海地区农村经济结构较合理,整个经济也较发达,市场环境良好,更有条件进一步放开市场,放开购销,放开价格,所需要的粮源通过市场或通过'订单生产'形式取得。在其他粮食主产区,目前仍坚持以保护价敞开收购农民余粮,同时允许以下各类企业经有关部门批准自筹资金委托国有粮食购销企业以保护价直接收购余粮:一是农业和产业化'龙头企业';二是国有大型食品、医药、酿造和粮食加工企业;三是用粮大户饲料加工企业;四是粮食外贸企业等。这样,实质上是增加了粮食保护价实行主体。这有多种好处:既能保护农民利益,又能维护收购市场秩序,还能减少环节,降低费用,增加粮食销售量。至于粮食零售,要全面放开经营,放开、放活。
  6. 建立统一的粮食内外贸体制。粮食内贸和外贸仅仅是活动的不同方位或市场罢了。粮食内贸和外贸部门各具优势和劣势,都同样需要遵循市场经济规律。适应统一大市场竞争的需要,在深化粮改中应转变粮食内贸、外贸分割的体制。可设想,在外贸、内贸部门选择合格的企业,同样赋予内外贸的自主权,开展粮食进出口业务。它们还可以国际市场为导向,建立粮食出口商品基地,实行专收、专储、专运、专供出口,实现出口粮'产供销'一体化和专业化。
  7.培育社会中介服务机构。在推进粮食市场化改革中,中介机构是市场经济不可少的社会服务组织,这恰是我国粮食流通领域的空白点,需要填补。在深化粮食流通体制改革和完善市场机制中,可培育和发展一批民营粮食中介机构,象建立采用民营机制的粮食经纪公司、粮食储销公司,还要培育和形成一批具有高素质的粮食经纪人。它们采取代理销售形式,为农民提供社会化、专业化服务。可尝试把部分国有粮食企业转变为具有'四自'(自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展)特点的中介服务机构。
  第三、创新粮食安全观,实现安全保障体系化
  规避粮食风险、确保粮食安全,事关国家安危、经济兴衰、社会和市场稳定,是一个需要高度重视的大事。自上世纪70年代初联合国粮农组织提出'粮食安全'的概念以来,它逐步深化、延伸为包括'国家粮食安全'、'家庭粮食安全'和'粮食营养安全'等相互联系的三个层面的内涵。客观分析和评估,目前我国的'粮食安全'水平较高,然而居安思危,客观冷静分析,我国还存在多种'粮食风险'因素,对国家'粮食安全'问题仍然不可掉以轻心。
  但是,与粮食发展新阶段相适应,需要创新粮食安全观,即树立符合国情和社会主义市场经济要求的粮食安全观念,从客观自然条件和经济规律出发,发挥比较效益优势,利用两种资源和两个市场,确保粮食供求基本平衡。依据这种新观念,确保国家粮食安全和建立国家粮食安全体系是一个长期的指导方针,而不是权宜之计。当然,创新粮食安全观,既要有新思维、新视角,又要以我国客观实际为出发点,建立的粮食安全保障应具备以下主要特点:一是符合国情的、中国的'粮食安全体系',而不是照搬他国的体系;二是符合市场经济要求的'粮食安全体系',而不是适应传统计划经济体制需要的体系;三是符合加入WTO需要的'粮食安全体系',而不可能是孤立于国际粮食市场之外的'粮食安全体系'。
  这里要特别强调的是,适应我国目前正进行的粮食主销区购销市场化改革的需要,也必须树立新型的'粮食安全观',或者叫'大粮食安全观',而不是复归到传统的当地自产自销、自给自足的'粮食安全',而是建立在统一大市场的基础上,利用两种资源、两个市场;其次,要把本地区规划的基本农田高标准建设好,确保起码的粮食(主要是稻谷)生产能力;再次,与粮食生产区建立稳定的粮食供求关系,支持粮食主产区充分发挥粮食生产优势,稳步提高粮食生产能力,加强粮食安全的基础;还有一点是,必需建立充足的粮食储备,以应对可能出现的粮食市场波动。在做到以上诸点的基础上,粮食主销区就可以稳步、健康推进农业和粮食结构的战略性调整,同时也把粮食购销市场化改革置于安全、可靠的基础上。
  总之,在粮食发展的新阶段,粮食生产是'粮食安全'的基础,但是,粮食流通、储运、供给、外贸,以及对低收入消费群体的补贴等等,都是构成'粮食安全'的重要内容,需要建立'六大体系':
  --建立确保稳定增产的粮食生产体系,特别是要始终注意保护主产区利益,稳定提高优质、专用粮生产能力;高标准建设好国家级现代化商品基地;
  --建立和健全粮食贸易供应体系,包括现货市场和期货市场的完整市场体系;积极利用两种资源、两个市场;
  --建立健全粮食宏观调控体系,包括国家粮食储备、粮食进出口等,牢牢掌握粮食主动权;
  --建立粮食预警报体系,包括粮食产、供、销、气象等全方位信息,提供科学决策依据;
  --建立社会保障体系,包括对失业、低收入群体、自然条件恶劣地区居民的生活保障,失业保障体系;
  --建立粮食法规体系,适应加入WTO的需要,应尽快研究和制定中国的《农产品反倾销法》,把我国粮食等主要农产品的安全置于国际通用的法律基础上。
  第四、创新粮食调节手段,维持供求平衡化
  通过调节达到平衡是任何社会经济生活都不可缺少的。所采用的调节手段不外有两种:一种是计划调节机制;另一种是市场调节机制。适应目前我国粮食发展新阶段的需要,必须创新粮食调节机制,维持供求基本平衡。
  保持粮食供求基本平衡是任何国家和地区追求的基本目标之一。我国传统的驾轻就熟的调节粮食和主要农产品供求的手段,可以概括为'一手拿刀子,一手拿鞭子',实质上是简单的'多砍少赶'的调节办法。这种适应传统计划经济体制需要的调节手段,已完全不适应市场经济体制的需要,应彻底摒弃。
  适应市场经济体制的需要,必须创新粮食调节手段。近年来,学术理论界对在粮食供过于求条件下国家如何调节供求,以实现基本平衡的调节机制进行了多种探讨,发表了多种见解。大体可以概括为'四种':
  第一种选择是'战略调整,产业升级'。这是指大力推进农业和粮食结构战略调整,促进粮食产业升级,实现新水平上的粮食供求基本平衡。
  第二种选择是:'实行休耕,减少总量'。这是一种照搬耕地资源丰富、财力雄厚的西方市场经济发达国家解决粮食等农产品过剩的办法。其实质是减少粮食生产量和供给量。
  第三种选择是:'减少定购,降低价格'。这种方法的要点很明确,在现行粮食政策的框架下,减少国家定购粮,降低粮食定购价和保护价格水平。其要害是减少总产量。
  第四种选择是:'取消保护,放开市场'。这是个别经济理论研究者的看法。其意图是,通过取消按保护价敞开收购农民余粮政策,导致市场粮价猛降迫使农民少种粮食,减少粮食供给。
  究竟作何种选择方为上策?只能是符合市场经济需要的新型调节机制。这就是上述的第一种选择。在粮食供大于求的大背景下,既坚持深化粮改的正确方向、原则和重要举措,又能控制粮食总供给量的继续膨胀,还能促进粮食产业升级,促进农民增收。这是符合国情、粮情的立体型、具有可操作性的新机制。采取这种调节机制目前可从三个要点切入:
  第一个切入点是:调整农业和粮食生产结构,以优质品种替代劣质和普通粮食品种。这要求粮食生产指导方针根本转变,即如前述,从数量增长型转变为质量效益型增长。如述,调整粮食生产结构要从调整种植布局结构、调整粮食品种结构、调整大农业内部行业结构等三个层面展开。
  第二个切入点是:正确利用价格杠杆,实行优质优价,缩小保护价收购粮食的范围,适当调减个别品种的保护价。最终只对作为居民主食口粮的中晚稻和长江以北的冬小麦实行保护价,而包括玉米在内的其他粮食一律退出保护价。通过价格机制引导粮食结构调整,保护和提高有市场容量的优质粮、专用粮和名、特粮食生产能力,淘汰无市场生命力的粮食品种。
  第三个切入点是:继续'退耕还林、还牧、还渔'。所谓'退耕还林'就是把全国约有9000多万亩25度以上的坡耕地、即不宜耕作的边际土地逐步退出耕作,种树种草。国家可提供部分余粮实行'以粮代赈',对退耕还林的农民进行粮食补偿。所谓'退耕还牧',就是把易沙化、但已被垦殖的土地不再种粮,恢复草地。所谓'退耕还渔',就是在江河湖泊稠密区,把低洼水田恢复发展价值更高的水产业,不再种粮。
  从以上三点切入,并采取具操作性的政策措施,具有多种好处:一是可把边际土地和比较优势弱的土地退出粮食生产,发展适合自然优势和高附加价值的农林牧渔产品,有效改善生态环境,绿化山川,美化祖国;二是可适当减少粮食供给总量,同时又为过多的库存粮食找到了销售的出路,将显著减轻国家粮食储备的压力;三是可把部分经济发达地区推向国内外大市场,开发新产业,创造高效益。这样,经过二、三年的调整和发展,就会促进粮食产业结构升级,粮食生产和流通也定会出现一个新局面,实现粮食供求平衡,粮食阶段性、结构性过剩的危机也就会自然度过了。
  第五,创新粮食企业制度和机制,实现经营效益化
  在由卖方市场转变为买方市场的告别短缺经济的时代,粮食市场竞争加剧,竞相降价成为市场的主要竞争手段,甚至出现竞争扭曲、竞争过度的现象。作为竞争加剧的后果,粮食企业两极分化日益明显,少数适应消费变化、改革成效好的企业产品的市场占有率提高,规模扩大;与此相反,多数粮食企业经营团难,市场占有率下降,企业开工率下降,大量职工下岗,甚至相当部分企业处于事实上的破产状态。导致产生这种后果的原因在于:许多粮食企业办企业的思想不适应市场经济的需要;存量资产过大,且有机构成低,融资渠道单一;企业经营机制未根本转变,缺乏市场竞争力;多数企业缺乏技术创新力,增长方式粗放;管理模式落后,甚至误以为放开就是'放手不管'。这些问题归结到一点就是,我国按计划经济体制需要建立起来的国有粮食企业体系和企业制度与已初步形成的市场经济体制之间存在'断层',或称谓'体制机制转换断层'。这个概念的基本含义是:在改革开放前支持国有粮企生存和发展的旧体制和旧机制已日益衰弱、甚至失去作用,而适应市场经济需要的新体制和新机制还未形成,缺乏市场竞争力。于是,新、旧体制和新、旧机制之间出现了矛盾和'断层'。
  在粮食发展的新阶段上,固守既有的旧体制和旧机制,国有粮食企则难于闯出新路、开辟生路。必须打破旧框架、突破旧格局,转换新体制和新机制。为此,对国有粮食企业必须实行战略重组。所谓战略重组,应该包括三个基本层次:产权重组、产业结构重组和企业组织结构重组。这里,只简要加以阐述。
  1、粮企组织结构重组。组织结构重组的主要内容是调整和优化规模结构,集中体现在'抓大放小'内容的延伸上。现在,几乎没有企业家不抱有把企业做'大'的愿望,但是,现实中绝大多数的国有粮企是中小型企业,有条件做'大'的粮企只是极少数。从客观需要看,我国粮食企业也只需要创建少数大型企业集团,大多数粮企还应是中、小型企业,形成'宝塔'型结构。
  我国粮食业要在国际粮食市场的海洋上能够经受风浪、占领一席之地,必须打造中国的'粮食航母',靠竞争力薄弱的中、小企业是难于在国际市场上站住脚的。所谓打造粮食企业的'航空母舰',即创建大型粮食企业集团。这类大型企业集团可以是跨行业,跨地区、跨新有制、甚至可以是跨国的股份公司;以产权重组为纽带,建立规范的现代企业制度,形成具有强大竞争力的经济实体和多方面的经营规模优势:资本规模具有真正实力;产量规模达到可观要求;营销规模占有高市场率;增长方式属于集约型,成为我国粮食业在世界粮食市场上竞争的主力军。
  但是,这里要强调提出一个观点,中小企业具有不可替代的优点和作用。事实上,我国广大中小型粮食企业具有扩大就业、繁荣市场、美化市容、方便顾客、适应基本消费群体需要的优越性。从客观条件和客观需要出发,我国粮企最现实的是如何把广大粮食企业'做中'、'做小',并且又富有特色与活力地'做好'。这里的首要问题是定好位、选好向,即位置定准、方向选正,进而加大粮企改革力度和深度。
  通过进一步放开放活、资产重组、加强广大中、小粮食企业的活力与竞争力。粮企资产重组的方向是:灵活、机动地充分满足千变万化的市场需求,包括容量大、分布广的农村市场;以高度专业化分工和低成本为大企业协作配套;企业效益和参与者利益直接挂钩;资产重组形式可从实际出发,多种多样,诸如:以大带小,兼并联合;股份制改造,建现代公司;租凭承包,两权分离;拍卖出售,盘活存量等。
  粮食企业的基本服务对象是城乡广大中低层消费群体。对于大中城市的高中档消费市场及国际市场的需求,有条件的粮食企业无疑应当去积极开拓,占领市场。但同时,广大粮企、特别是大多数中小型企业要把视野扩大到人口占全国总人口64%、面积占全国总面积3/4、已初步实现温饱化并向小康化过渡的、潜力巨大的农村市场,在这里肯定会大有作为。
  2、粮企产业结构重组。其核心是优化国有资本的投入结构。所谓'有进有退','有所为有所不为',其实质也是把国有资本从无效益、无市场前景、无优势的创业中'退'出,'进'到有效益、有广阔市场前景、有优势的行业。这就需要重组粮企产业结构。为此,应该对国有粮食企业进行优化排列组合,分类指导,组织实施,把国有资本转移和集中于关系宏观调控、关系国计民生和经济安全、关系国家对粮食业保持必须控制力的领域;转移和集中于面向国际市场、出口前景良好的粮企;转移和集中于开发具有市场容量的新产品的粮食企业。这样,国有资本在这些领域就会有更大作为,也会更有效发挥市场主导作用。
  3、粮企经营机制转换。革除传统计划经济机制、转换为市场经济机制,不仅是国有粮企扭亏脱困的必须,而且更重要的是以人为本,调动广大职工的积极性和创造性,加强其市场竞争力和可持续发展的能力。
  从目前国有粮企的实际出发,迫切需要彻底转换、培育和建立一套新机制:
  --强化竞争风险机制,职工竞争上岗,企业优胜劣汰;
  --改革引才用人机制,领导能上能下,职工能进能出;
  --革新收入分配机制,与效挂钩,有高有低、可增可减;
  --培育技术创新机制,增长方式由粗放型转变为集约型;
  --建立法人责任机制,切实有人负责、确保资产保值增值。
  在粮食发展的新阶段上,结构战略调整是贯穿国有粮食流通业发展的实线。除上述组织结构、产业结构调整之外,还有国有粮企的地区分布结构和产品结构的调整等。通过多种调整实现国有粮企结构合理化,即:组织结构规模化;产业结构新颖化;产品结构多样化;地区结构特色化。

 

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