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为了贯彻落实《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》(中发(1998]15号，以下简称中央15号文件)精神，加强防洪建设，提高防洪减灾能力，我部组织有关单位对嫩江、松花江近期防洪建设中的有关问题进行了调研和分析论证，并召开了专家座谈会，征求了黑龙江、吉林、内蒙古三省(自治区)及国务院有关部委(局)的意见，提出了关于加强嫩江、松花江近期防洪建设的若干意见。
一、关于嫩江、松花江近期防洪建设的目标和总体部署
经过分析计算，嫩江江桥站1998年最大洪峰流量为500年一遇；松花江哈尔滨站1998年最大30天洪量为300年一遇，是新中国成立以来的最大洪水，也是历史上有记录以来的最大洪水。根据中央15号文件精神及1994年颁布的国家《防洪标准》，嫩江、松花江干流沿江各段堤防除城市堤防外，主要是保护农田，近期防洪建设仍应按1994年国务院批准的《辽河、松花江流域综合规划》(以下简称《松流规》)确定的防洪标准执行，即嫩江尼尔基以下河段、第二松花江丰满水库以下河段为50年一遇防洪标准，松花江干流河段为20至50年一遇防洪标准。各具体河段的防洪标准根据保护对象的重要程度确定。设计洪水的确定应考虑1998年发生的洪水。
根据国家《防洪标准》，哈尔滨、长春两市的防洪标准，由《松流规》确定的100年一遇提高到200年一遇；佳木斯、牡丹江、松原、乌兰浩特等城市的防洪标准由50年一遇提高到100年一遇；齐齐哈尔市和吉林市仍采用100年一遇的防洪标准。大庆市主城区和主力油田的防洪标准，由50年一遇提高到100年一遇。
为实现上述防洪目标，嫩江、松花江的防洪建设应贯彻蓄泄兼筹、以泄为主的防洪方针，采取综合措施，逐步建成以堤防为基础，丰满、白山、尼尔基等大型控制性水利枢纽为骨干，支流水库调蓄、蓄滞洪区运用、河道整治、平围行洪、阻水桥梁扩孔改建相配套，结合封山植树、退耕还林、水土保持、湿地保护等措施以及其他非工程措施构成的综合防洪体系。
嫩江、松花江近期防洪建设应按统筹规划、远近结合、突出重点、分步实施、分级负责、共同承担的原则组织实施。近期建设以I、Ⅱ级堤防为主，同时抓紧开工建设尼尔基水库。综合防洪体系建成后，能有效防御设计标准内洪水。如遇1998年超标准洪水，采取运用蓄滞洪区、利用堤防超高等措施，并全力防守，可以保障哈尔滨等沿江主要城市的安全。
二、关于堤防建设
(一)松花江流域干支流堤防总长约16000公里，主要堤防长约4370公里，其中干流堤防3053公里，主要支流堤防1317公里。按照国家有关规定，根据保护对象的重要程度分级如下：
I级堤防：哈尔滨、长春、吉林、齐齐哈尔、佳木斯、牡丹江、松原、乌兰浩特、伊春等城市堤防和齐富堤防，总长326公里。
Ⅱ级堤防：初定为嫩江尼博汉堤防，讷河县堤防，甘南县堤防，富裕县堤防，齐齐哈尔市郊区堤防，泰来县堤防，泰来农场、大山种羊场堤防，杜蒙县堤防，肇源县堤防，肇源农场堤防，扎赉特旗堤防，半拉山堤防，镇赉县、大安市、前郭县堤防，月亮泡堤防；松干二肇大堤，松原创业、伊家店堤防，哈尔滨市松北开发区堤防，木兰镇、通河镇、汤原镇、依兰镇堤防，依兰县牡丹江堤防、倭肯河回水堤，汤原县堤防，新华、梧桐河、普阳、军川、二九零、江川、二九一农场堤防，佳木斯郊区堤防，桦川县堤防，达连河煤矿堤防，绥滨县堤防，富锦市堤防及同江市同江堤防；二松大堤等，共约1983公里。今后由我部商有关省(自治区)进一步核定。
干流其他堤防及主要支流堤防的分级；按管理分工由我部或有关省(自治区)核定。
(二)堤防的建设要根据等级，按国家有关规定，抓紧做好勘测设计工作，按基本建设程序报批，并按中央与地方事权划分，筹集资金，组织实施。
(三)近期堤防建设要以堤基防渗、堤身加高培厚、隐患处理和穿堤建筑物加固等为重点，根据堤防的重要性和险情严重程度，按照轻重缓急，分步建设。嫩江、松花江堤防砂基砂堤较多，河道宽，风浪大，要因地制宜采用防渗、防冲和防风浪措施。
三、抓紧以尼尔基为重点的水库工程建设，充分发挥已建水库的防洪作用
(一)尼尔基水利枢纽总库容81.52亿立方米，防洪库容23.68亿立方米，是嫩江干流第一座关键性防洪控制工程，同时兼有工农业供水、发电、航运、环境保护和渔苇养殖等综合利用效益。水库建成后，可使嫩江干流齐齐哈尔以上干流河段防洪标准由20年一遇提高到50年一遇，齐齐哈尔市的防洪标准由50年一遇提高到100年一遇，嫩江齐齐哈尔至三岔河的防洪标准由35年一遇提高到50年一遇。如遇以嫩江上游来水为主的洪水，对哈尔滨市也有较大的防洪作用。该工程前期工作比较充分，防洪效益明显，由我部负责与黑龙江省、内蒙古自治区人民政府协商，落实建设条件，按基本建设程序审批。
(二)为充分发挥第二松花江已建的丰满、白山两座控制性大型水库的防洪作用，由水利部松辽水利委员会会同国家电力公司东北分公司等有关单位，抓紧进一步研究这两座水库的防洪联合调度方案，报国家防汛抗旱总指挥部审批。目前，丰满、白山水库的调度仍按国家防汛抗旱总指挥部《关于白山、丰满水库防洪调度方案的批复》(国汛[1994]5号文件)的有关规定执行。
牡丹江莲花水库对佳木斯市防洪有一定作用，建议由水利部松辽水利委员会会同国家电力公司东北分公司、黑龙江省防汛指挥部共同研究莲花水库遇大洪水时的调度方案，通过预报预泄等手段，充分发挥其滞洪作用，以减轻佳木斯市的防洪压力。
(三)嫩江、松花江的主要支流暴雨洪水来量大，是干流洪水的重要来源。修建内蒙古自治区绰尔河的文得根、诺敏河的毕拉河口水库和吉林省第二松花江的哈达山等水库，对提高各支流的防洪标准，削减干流洪峰十分必要。要抓紧进行上述水库的前期工作，进一步研究确定经济合理的工程规模和防洪库容，按基本建设程序审批。
(四)要抓紧对病险水库的安全鉴定工作，摸清病险情，根据轻重缓急，制定除险加固方案，落实建设资金，按照规定程序报批，经批准后安排实施。当前要加强重点病险水库的除险加固进度，消除隐患，充分发挥其防洪作用。
四、关于主要城市和重点地区的防洪建设
(一)哈尔滨市目前的防洪标准仅达50年一遇。其近期防洪建设，采取加高加固堤防，扩孔改建滨洲、滨北铁路桥和哈黑公路桥，配合疏浚河道、在上游分蓄洪以及充分发挥丰满、白山、尼尔基水库的作用等综合措施，可使其防洪标准提高到200年一遇。
哈尔滨市滨洲、滨北铁路桥和哈黑公路桥将松花江河宽从5公里左右缩窄到1.0-1.3公里，三桥在1998年大洪水中阻水严重，分别壅高上游水位0.7米、0.41米和0.39米，大大加重了哈尔滨市的防洪负担。据黑龙江省水利部门和铁道、交通有关部门论证，抓紧进行扩孔改建是必要的，建议铁道、交通部门抓紧做好前期工作，尽快安排实施。
在哈尔滨上游胖头泡一带设置容量为30至40亿立方米的蓄滞洪区，对哈尔滨防洪具有十分重要的作用。其具体规模和方案拟进一步研究确定。
(二)长春市的防洪工程体系由新立城水库(防洪库容为2.88亿立方米)和沿河堤防组成，目前防洪标准不足100年一遇。近期防洪建设主要是加高加固伊通河市区段堤防，使其达到2OO年一遇防洪标准。
(三)齐齐哈尔市现有防洪标准为50年一遇，近期抓紧加固原有堤防，在尼尔基水利枢纽建成后，可提高到100年一遇。吉林市目前防洪标准不足100年一遇，除充分发挥已建丰满、白山水库的作用外，可通过加高加固现有堤防，使其达到100年一遇。乌兰浩特、佳木斯、牡丹江、松原、伊春等市目前防洪标准均不超过50年一遇，拟采取加高加固堤防的办法，使其达到100年一遇。
(四)大庆市是我国的重要石油基地，其防洪任务主要是保护城区和主要油田的安全。防洪工程主要由防外洪和防内洪两个体系构成。目前防御外洪--嫩江洪水的防洪标准只有20年一遇；防御内洪--乌裕尔河、双阳河和明青坡洪水的防洪标准仅为50年一遇。大庆市主城区和主力油田近期防洪按100年一遇标准进行建设。防外洪的齐富堤防按50年一遇防洪标准加高加固，再考虑尼尔基水库建成后的作用，其防御嫩江洪水的标准可达到100年一遇；保护主城区和主力油田的防内洪工程按100年一遇防洪标准进行建设，其他工程仍按50年一遇防洪标准建设。
五、关于蓄滞洪区建设
(一)1998年嫩江、松花江发生特大洪水时，哈尔滨以上嫩江中下游河段溃堤漫溢洪水达100亿立方米，其中有效分洪70亿立方米，减轻了哈尔滨市的防洪压力。根据嫩江、松花江洪水峰高量大、高水位持续时间长的特性，在哈尔滨以上地区辟建蓄滞洪区，配合堤防、水库等工程承担哈尔滨等重点城市和重点地区的防洪任务，提高松花江干流的防洪能力，是十分必要的。
(二)在吉林省白城地区月亮泡设置容量为10至15亿立方米的蓄滞洪区，当洮儿河发生大洪水时，可分蓄洮儿河洪水；当嫩江与洮儿河洪水不相遭遇时，还可分蓄嫩江洪水。
(三)对拟在嫩江下游设置的胖头泡、月亮泡蓄滞洪区，有关省应抓紧论证，进一步确定蓄滞洪区的规模、范围、启用方式和建设方案，作出规划，由我部组织有关部门审查，报国务院批准后实施。对大庆地区的王花泡、北二十里泡、中内泡、库里泡等四个蓄滞洪区及双阳河洪水控制工程，近期防洪建设主要是按100年一遇标准加高加固滞洪区围堤、改造泄洪设施、疏挖蓄滞洪区的排洪通道。
(四)各蓄滞洪区的安全建设，要与土地利用总体规划相协调，采取移民建镇的办法就近在高岗地集中安置居民，修建安全通道、通讯设施，确保蓄滞洪区运用时能分得进，损失小。在规划中要研究大庆油田输油管线等工业设施的保护措施。地方各级政府要抓紧制定蓄滞洪区管理和运用补偿等方面的法规，研究提出建立分洪保险机制的实施意见；要加强蓄滞洪区域内的管理，控制人口增长，调整产业结构和布局。新建铁路、公路、油田、工矿企业等建设项目，必须符合防洪要求，其建设方案须经有关水行政主管部门审查同意。
六、关于河道整治
(一)嫩江、松花江河道宽而浅，河床形态复杂，局部河段河道摆动剧烈，塌岸严重，威胁堤防安全。目前，急需整治的险工共235处，总长度240公里，其中松花江段长104公里，嫩江段长59公里，二松段长77公里。有关省(自治区)要抓紧研究，分别轻重缓急，逐步安排实施。对哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯等淤积严重的河段要进行清淤疏浚。
(二)松花江段河道险工治理一般宜采用平顺护岸形式。要因地制宜地采用沉排铅丝笼、土工模袋混凝土、铰链混凝土沉排或抛石等技术固脚，以固定河势，保证堤防安全。
七、关于平围行洪、移民建镇
嫩江、松花江干流河道内洲滩、民堤较多，影响行洪，需要通过平围行洪、移民建镇来恢复河道的部分蓄泄能力。在1998年大洪水中已被冲毁和清除的围堤一律不得恢复。对现存的二龙眼、茂兴湖渔场两处围堤采取退人又退田的'双退'方式，予以平毁，并要求于2001年前完成平围任务。对嫩江托力河、大昂、四间房和松花江二站、黑蟒等围，采取退人不退耕的'单退'方式，一般年份仍可进行农业生产，遇较大洪水可决提行洪。考虑到托力河、二站围面积大，人口多，大量移民带来的耕地需求和生活出路难以解决，为保证围提内村民的安全，有条件的应尽可能迁出，搬迁确有困难的也应安排在安全的高岗居住。第二松花江的学安、河北、马家店、套里、塘谷等五个围，可予以保留。'单退'和保留围堤的防洪标准，不能超过20年一遇。对哈尔滨太阳岛等洲滩要加强管理，北汊江道应清障疏浚，保证行洪通畅。
对迁移出来的农民，采取移民建镇的办法集中安置。移民建镇的用地安排，要与土地利用总体规划相协调，并与土地整理复垦相结合。占用耕地的要占补平衡。对于'双退'的农民，要切实落实生产、生活出路问题。这项工作由地方政府负责。
为了巩固平围行洪的成果，避免移民返迁，有关各省要依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律、法规，抓紧制定相应的管理办法，确保在遭遇大洪水时可顺利行洪。严禁对河道洲滩进行新的围垦和其他方式的侵占。
八、关于阻水桥梁扩孔改建
嫩江、松花江干流河道上已建的铁路、公路桥，都不同程度地束窄了河宽，壅高了水位，影响城市和重要堤防的防洪安全。根据1998年大洪水实测资料及分析论证，哈尔滨市的滨洲、滨北铁路桥和哈黑公路桥，富昂、江桥、通让铁路，齐富、龙潭公路桥阻水严重，均需扩孔改建。我部意见，应由其主管部门负责组织改建设计，按基本建设程序报批，尽快实施改建扩孔。桥梁扩孔方案须征得有关水行政主管部门同意。
今后在嫩江、松花江河道内新建桥梁、码头、道路及民用建筑等工程设施，应按《中华人民共和国防洪法》的规定，在可行性研究报告报批前，将有关工程建设方案，征得有关水行政主管部门同意。
九、搞好水土保持、湿地保护，维护生态平衡
(一)目前松花江流域水土流失面积已达15万平方公里，是我国水土流失严重地区之一。要按照中央15号文件精神和国务院批准的《全国生态环境建设规划》，开展生态环境建设。要加快水土流失治理的步伐，大力实施营造林工程，封山植树，退耕还林、还草，恢复湿地。严禁毁林开荒、陡坡开荒和盲目开荒。对需要封禁的荒山、荒沟及退化的草原，县级人民政府应当划定封禁范围和时间，建立封禁标志。要依法公告水土流失重点防治区、重点监督区和重点治理区，大力加强监督执法，强化对有关开发建设活动的管理，防止造成新的水土流失。要加强对农村'四荒'资源治理开发的管理工作，依靠政策，调动千家万户治理水土流失的积极性，加快治理速度。
(二)新中国成立初期，嫩江、松花江流域有湿地约2万平方公里，现仅剩约0.65万平方公里。嫩江中下游湿地是嫩江洪水的天然蓄滞地。加强湿地的保护和管理，对嫩江、松花江防洪和生态环境的改善十分重要。对流域内已建立的湿地自然保护区，要进一步强化保护和管理措施，加大投入力度，加快建设步伐，充分发挥其生态功能；对阿伦河、雅鲁河、绰尔河、洮儿河、霍林河、乌裕尔河、双阳河下游地区尚未建立自然保护区的湿地，有关省(自治区)林业部门要会同松辽流域水资源保护局和水利、农业、环境保护、国土资源等部门编制保护规划，制定加强保护和管理的具体措施。对已经被围垦开发的湿地，要下决心有计划地退田，恢复湿地。要尽快新建一批湿地自然保护区，保护好现存的天然湿地；采取工程措施，恢复一批已退化的湿地，使其发挥生态功能效益。同时，要加大湿地保护与合理利用的宣传工作力度，进一步提高全社会的湿地保护意识。
十、加强非工程措施建设
(一)水文是防洪规划和防汛的基础。松花江流域现有雨量、水位、水文站点少，设施落后，且缺乏统一管理，与实际需要很不适应。水利部松辽水利委员会应商有关省(自治区)作出全面规划，重点是对现有测站进行更新改造，同时适当增加测站，提高水文测报水平。应加快防汛指挥系统的建设，争取在3至5年内建成发挥作用。
(二)为加强流域的防汛指挥工作，根据《中华人民共和国防洪法》规定，成立松花江流域防汛指挥部。黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区及水利部松辽水利委员会、国家电力公司东北分公司、黑龙江省电力公司、吉林省电力公司等为指挥部成员单位，黑龙江省为指挥长单位，办公室设在水利部松辽水利委员会。
要强化流域机构的职能，充分发挥其管理、监督、协调、指导等方面的作用。
十一、加强建设管理，确保工程质量
(一)要认真做好防洪工程的前期工作。勘测、规划、设计应由有相应资质的单位承担，严禁搞'三边'工程，即边勘测、边设计、边施工。坚持'四不准'，即未经批准的项目，不准施工；未经环境影响评价的项目，不准施工；设计图纸未经批准的项目，不准施工；资金没有到位的项目，不准施工。
(二)要加强工程建设的管理。防洪工程建设要由有相应资质的施工单位和监理单位承担，严格实行项目法人责任制、招标承包制和建设监理制。对群众投劳的土方填筑工程，应由有资质的单位进行机械碾压，在施工过程中要加强质量检查。对已建工程要落实维修资金，加强维修和管理。
地方各级政府要加强对工程建设的领导和监督检查，落实责任制。要加强建设资金管理，严格财务制度，严禁挪用，杜绝浪费。
(三)在江河治理的工程设计、施工中，要积极采用新材料、新技术、新工艺。
