前  言

    近年来，党和国家对安全生产工作日益重视，为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，国家先后出台了一系列关于安全生产的法律、法规和行业规范制度，在一定程度上遏制了事故发生上升的势头，极大地推动了我国的安全生产法制建设。2004年1月9日颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》指出，搞好安全生产，保障人民群众的生命和财产安全，体现了最广大人民群众的根本利益，反映了先进生产力的发展要求和先进文化的发展方向，是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务，是企业生存发展的基本要求。

    但是，由于各种各样的原因，安全生产事故仍然连续发生，蓬勃发展的建筑行业也和煤炭、交通等行业一样面临着安全危机，究竟是什么原因导致安全生产事故居高不下？又怎样才能减少甚至避免安全生产事故的发生呢?这正是本篇试图探讨和解决的问题。

当 前 安 全 生 产 现 状

    2002年6月29日，《中华人民共和国安全生产法》获九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过并于2002年11月1日起施行。随着《安全生产法》的实施，以这部法律为中心，我国形成了一整套与安全生产相关的、比较完备的安全生产管理法律体系。据国家安全生产监督管理总局的有关统计数据显示，全国人大及常委会立法中与安全生产有关的法律有10多部，国务院制定的各种条例达50多部。此外，国务院还下发了30多个加强安全生产的通知，国务院各部委制定规章100多个。用国家安全生产监督管理总局局长李毅中的话说：“这些法律法规加起来，一寸厚的装订本有3大本。”

    然而就是这3大本、上百个法律法规却都管不住安全生产事故频发！

    必须承认，我国近年来的安全生产形势依然严峻，全国每年因安全生产事故而丧生的人数达到十多万。安全生产事故频发，死伤众多，不仅影响了经济发展和社会稳定，而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。而工程建设过程中发生的事故起数和伤亡人数也一直高居不下，仅次于煤矿和交通行业。建筑工程安全事故频发和其它行业系统发生的安全生产事故已经严重影响了国家、社会的安定和千家万户的幸福生活。

    面对此情此景，让人对安全生产工作产生了困惑，人们不禁要问：为什么在党和国家高度重视，安全生产法律、法规频频出台、严格实行安全责任追究的背景下，建筑行业安全生产事故的发生率仍然得不到显著的控制呢？如此这般，到底是法律之过？还是人之过？

原因分析

    安全生产中存在的问题千头万绪，不仅有法律问题，还有经济问题和社会问题。法律规范的作用虽然是很强的，但它却不是万能钥匙，不可能因为一部法律颁布了，各种违章行为就会自动停止，安全生产事故就会自动消失，安全隐患就会自动消除。也许正如法学界流行的这么一句话：“法律是灰色的，而现实之树常青。”

    综合分析我国建筑行业安全生产的现状，我们认为造成该行业安全生产水平一直长期较低的主要原因应当包含社会因素和企业自身管理两方面的内容。

    一、社会因素。首先，尽管法律在社会生活中的作用举足轻重，但必须承认，除此之外还存在着其他一些能够指导或引导人们行为的工具，如权力、行政、道德和习惯，它们所起的作用有时是法律所无能为力的。这一点随着法律万能作为一种狂妄和浅薄的观点遭到抛弃，已经达成共识。也就是说，社会纷繁复杂，法律仅仅是一件工具，法律本身的局限性告诉我们，它无法在一切问题上都做到天衣无缝。法律的工具性须经大量的人力、物力来执行。正如培根在《论司法》一文中引用的《圣经》中圣保罗的一句话：“我们知道法律体现着正义，但这也要人能正确地运用它。”所以，安全生产法律法规制定得再多再好，还必须要通过企业和人在日常社会生产活动中的具体行为去运用、去贯彻落实，才能体现出法律本身的真正价值。而当今社会，由于各种各样的原因，特别是长达数百年的封建统治，对国家、对企业的管理工程以及人们的习惯在一定程度上还停留在人治阶段，使得有法不依、执法不严的现象屡见不鲜。

    其次，整个社会的安全意识淡薄。从政府到百姓，有相当数量的人，对安全生产的概念比较模糊，总认为安全生产问题离自己很远，对社会上发生的事故，总是麻木不仁，即使有所关注，也只是当作社会新闻和茶余饭后的谈资，根本没有引以为戒。随着安全生产法律和制度的不断健全，专业机构也已基本建立，可以说国家对安全生产的管理在法理、条文上有了比较完整的建制，而且这些法律和制度都“写”在了纸上，“贴”在了墙上，“读”在了口上。但是，一些企业片面追求经济利益，少数地方官员过分追求政绩，甚至于有的地方官员充当保护伞，或是干脆直接下海、借机谋取私利。于是，对于安全生产工作，常常是说起来重要，用起来次要，干起来不要，出了事故后又觉得必要，把关于安全生产的法律和制度写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，就是不落实在行动上，让那些法律和制度成为了聋子的耳朵——摆设。另外，社会、政府对违法企业的监督、处罚不够到位和有力，有法不依（权大于法）、执法不严（情大于法）、违法不究（钱大于法），从而使得法律和制度在运行中往往被架空，直接导致了企业无视安全生产的法律法规。同时，虽然政府权力开始与其他社会公共行为分离，但并未从社会政治行为中完全分化出来，况且由于行政权力运行的“太极化”，使得违法成本低廉，组织结构层面的多重性也使得机构臃肿和职责不分，这更加重了行政权力的社会化并滋生腐败现象，执法和监管力量缺席。法律和制度在那摆着，而真正起实际作用的却是大家都心知肚明的潜规则。制定安全生产法律和制度的根本目的是为了规范和约束其执行者（包括政府、部门和企业）的行为，是为了减少和避免事故的发生。当法律和制度被束之高阁，被架空的法律和制度造成的不仅仅是监督的缺席，更重要的是引发民众的法律制度信任危机。3大本、上百部法律法规都管不住安全事故频发，这不仅让立法者尴尬，更让守法者失去守法的勇气和信心。

    再者，由于经济建设的无序发展，造成了国家在宏观上的失控，使得建筑市场极度“繁荣”，建筑施工队伍“供不应求”导致施工队伍总体安全素质和安全管理能力下降，从根本上埋下了不安全隐患。

    《安全生产法》明确了政府监管与企业自律的关系，以外促内，内外结合。监管与自律是外因与内因的关系，政府监管是促进企业安全管理的外部条件，安全生产归根结底在于企业内部，企业是安全生产的主体。我们不能因为强调外部监管而忽视企业内部管理，否定企业自律的决定性作用。检验政府监管实效的主要标志之一，就是看企业的安全条件是否改善，安全管理是否到位，生产安全事故是否减少。

    二、企业自身管理。主要是工程管理者以及从业人员的安全生产法律意识淡薄；安全生产法律法规没有得到有效的贯彻落实，特别是在基层的贯彻落实还停留在口头上，流于形式；安全生产违法行为没有受到有力的处罚和处理。

    从总体上看，从业人员在施工建设过程中的自我保护和安全生产的意识比较淡薄，一些工程建设单位特别是个体建筑施工队伍的负责人依法管好安全施工生产的意识也很淡薄，他们或者不懂法律，或者明知故犯，没有依法为施工人员提供必要的安全生产条件和劳动安全保护，使从业人员在十分恶劣和危险的条件下作业，以至发生事故，造成大量人员伤亡。许多私营企业老板只要经济效益，片面地追求利润最大化，忽视甚至放弃安全生产，他们没有意识到这是一种严重侵犯人权的违法行为，没有意识到它所可能产生的法律后果。安全生产还没有真正成为所有施工建设单位的自觉行动，没有从安全生产是法定的义务和责任的高度引起足够的认识和重视。

    另外，由于近年连续大规模的经济开发建设，建筑市场对建筑施工队伍的大量需求，使得建筑施工队伍供不应求、鱼龙混杂，大量拼凑而成的包工队、没有资质的建筑施工队伍充斥建筑市场。这些包工队以及没有资质的建筑队伍或者采取挂靠有资质的大单位、或者通过贿赂等其他不正当手段谋取到工程建设任务。一旦得到建筑任务后，为了弥补前期的不当投入、并追求最大利润，他们必然会降低工程成本、偷工减料，安全投入必然也不会完全到位，安全技术装备必然陈旧落后，安全设施也不可能得到充分保证。同时，由于这些企业的负责人和从业人员的安全素质普遍较低，不可避免地存在安全管理机构和安全管理网络不健全、安全管理混乱、不安全因素和事故隐患多等现象。