3.政府直接经营养老保险不利于消除社会不稳定因素。当前，土地征用环节存在的一些问题，容易引发失地农民的不满情绪。政府直接与失地农民发生往来，缺少中间的缓冲层次，容易进一步激化各种社会矛盾，不利于消除社会上的不稳定因素。

　　4.政府直接经营养老保险容易陷入自相矛盾的困境。政府部门既要具体从事养老保险的征缴、管理、保值和发放等各环节的具体工作，又要从宏观上制订政策、做好养老保险运行的监督工作，实质上属于既当运动员又当裁判员，不利于工作的开展。

　　四、利用商业保险机制创新失地农民养老保险模式

　　将失地农民纳入整个社会保障体系既是统筹城乡发展、缩小工农差别的执政要求，也是世界各国社会保障事业发展的趋势，但不能简单地把经济领域的效率原则照搬进社会保障，也不能不顾国情，短期内追求在城乡、工农、不同社会群体之间建立统一的社会保障，而是要通过多元化、多层次的制度安排，逐步向完善统一的社会保障体系过渡。第一，我国目前的社会保障资金缺口巨大，个人养老账户空账运转情况比较严重，将失地农民直接纳入城镇职工养老保险，短期内可能会带来社保基金的扩大，但会对未来造成更大的支付压力。第二，失地农民流动性强，在尚未建立起全国统一的社会保障流转机制之前，将失地农民直接纳入城镇职工养老保险，一方面会限制人才流动，另一方面会影响其参保积极性。第三，要充分考虑地区、城乡和工农差别的现实，尤其是针对失地农民等灵活就业人员，在设计社会保障制度时不能搞一刀切，要充分发挥商业保险、互助保险和家庭保险等在社会保障中的地位和作用。当然，也可以留有“接口”，以利于今后将其与城镇职工社会保险接轨。

　　目前，各地建立的失地农民养老保险并不同于城镇职工基本养老保险，而是带有典型的商业保险特性。因此，发挥市场机制的作用，利用商业保险解决失地农民养老保险模式，既是政府解决失地农民养老问题的当务之急，也是建立多元化、多层次社会保障体系的现实选择。

　　(一)商业保险在完善社会保障体系、满足人民群众多层次保障需求方面的作用

　　1.商业保险有利于完善社会保障体系。据税务部门统计，2002年全国社会保险费收人为1326.87亿元，城镇从业人员参加基本养老保险的人数超过1.5亿人，但与整个社会人口总数相比，这一比例和数字还相当低，尤其是农民、个体户和广大灵活就业人员在短期内还不能得到大的改观。通过积极发展商业保险，可以为没有参加社会保险的劳动者提供保险保障，有利于补充完善社会保障的覆盖面。

　　2.商业保险可以提高社会保障水平。社会保障的广泛性、普遍性和需要国家财力补贴等特性，使得社会保障的给付标准不能脱离社会主义初级阶段的特性。这就决定了社会保障的给付水平和标准不会太高，只能满足人们最基本的生活需要，现行的社会保障制度越来越难以满足整个社会的保障需求。而商业保险可以凭借其产品灵活多样、选择范围宽广、注重个人交费能力等特点，为整个社会提供多层次的养老保障和医疗保障服务，满足整个社会不同区域、不同人群的多层次保障需求，进而丰富提高整个社会的保障水平，改善人民群众的未来生活水平。

　　(二)商业保险在创新社会管理和公共服务、提高政府行政效能方面的作用

　　1.商业保险可以补充政府的社会保障功能，创新社会管理和公共服务。通过商业保险现有的机构网络和人力资源来经营失地农民养老保险，不仅可以通过市场竞争给民众提供明显优越于政府垄断时的服务质量，而且有利于降低政府直接经营的财政投入的边际成本效应。目前，西方许多国家社会养老保险制度面临越来越严重的财政困境，开始注意发挥商业保险的作用，商业保险往往受到政府的鼓励，甚至在税收政策和投资政策等方面享有优惠。

　　2.商业保险可以提高社会保障体系的整体运行效率。一般认为，由保险公司或基金管理公司等私营机构管理基本养老保险基金，运作效率比政府或公营机构有较大幅度提高，在确保基金安全性的同时能获得较高的投资收益。上世纪90年代，智利和阿根廷由保险公司等私营机构管理的养老基金收益率分别为11%和13%左右，而同期许多国家由政府管理的养老基金收益率一般在10%以下。

　　3.通过商业保险完善社会保障体系、提高社会保障水平是西方发达国家的普遍趋势。目前，世界各国养老保险制度改革的共同趋势就是用多渠道的养老保险体系来代替原来单一的基本养老保险制度。保险公司运用其长期性资产负债管理方面的专长，在提高社会保障整体水平上发挥着重要的作用。在美国，由公司承担的职业养老保险计划占美国职业养老计划资产的1/4，商业健康保险提供保障的人群占全国总人口的60%以上，其医疗费用支出超过全美国医疗费用总支出的50%.法国80%以上的家庭拥有由商业保险公司等机构提供的健康保险计划。又如社会保障程度很高的英国，其商业人身保险也相当发达，居世界第三位，人均寿险保费高达1 280.6美元。

　　(三)采用商业保险经营失地农民养老保险的方法

　　从目前开展了失地农民养老保险的18个省(市)的53个地(市、区)的实际操作上看具有可行性。运用商业保险来经营失地农民养老保险的方式主要分为信托制和保险制两种方式。

　　1.以政府主导为前提，建立多方资金支持、商业保险提供具体操作平台的信托模式。应由政府、集体和个人各出一部分资金，由商业保险机构作为承办主体，在收取部分手续费的基础上，根据政府部门的政策设计，具体负责基金的保值增值、养老金发放等工作。这种模式下，商业保险机构属于信托制的代人理财，不承担盈亏责任，类似目前部分地区由商业保险公司经营的补充性医疗保险一样。

　　2.以失地农民的自我需求为导向，由保险公司提供差异化服务的保险模式。失地农民由于地理位置、劳动者素质、就业安置等情况的差异，其生产生活情况大不相同，因此，在解决其未来养老问题时，要充分考虑和尊重失地农民的自我需求。商业保险公司可以运用其精算技术，科学合理地测算不同年龄段的失地农民的生存概率、待遇水平、投资收益，从而分门别类地收取养老保险费。这种模式下，政府可以通过宣传推广，尊重广大失地农民对商业保险的自我选择，同时，由保险监管机构加大对该项业务的监管，切实防范化解保险经营风险，从而借助商业保险机构来承担失地农民的养老保险责任。