随着体制转型、农村工业化和城镇化,农村的经济结构、产业结构、劳动力结构、人口结构和家庭结构发生了很大变化,传统的家庭养老模式受到越来越大的冲击,农民养老日益需要向社会养老模式转变。然而在转型期,关于我国应当建立怎样的模式,理论界研究还不够深刻。全国各地经过十几年的试点和推广实践,积累了宝贵的经验,但运行结果不尽如人意,暴露出现有农保制度的致命缺陷。现行农保制度亟待创新优化。
好的农村制度应当能有效完成其预期目标,具体来说应有如下特点:(1)体现中国农村特殊的制度环境。应结合中国农保制度环境对国际模式进行创新性借鉴。比如,要考虑中国农民“未富先老”特征、经济渐进转轨、市场化和“二元”经济背景,要考虑中国农村养老的价值取向和路径依赖规律。
(2)要具有过渡性、衔接性。城市化、市场化,意味着人员流动增强、身份变换频繁,养老保险制度也应具有较强的包容性,适应于人员等各种要素的变动。同时,新制度应当有利于新老模式的平滑过渡。
(3)既体现公平,又体现效率。“城乡剪刀差”的客观存在要求“城市反哺农村”机制的建立。政府的补贴和兜底机制正体现了社会性、福利性和公平性。好的制度安排也应当体现个体差异,发挥激励功能。
(4)既体现自愿性,也体现强制性。中国区域发展差异大,个人缴费能力和缴费意愿各异,应实行富有弹性的农保制度。农保制度的避险功能、大数法则、老龄化问题迫在眉睫,必须强制建立农村养老保险制度。
(5)“输血机制”和“造血机制”并举。“输血机制”是一种被动、事后、依赖性机制,“造血机制”则是一种主动、事前、自主性机制。可以通过投资机制、融资机制安排,在预防未来消费风险的同时,提高当前收入能力。
(6)节约甄别成本,取得尽力参保效应。农民收入非常难测试和监督,甄别成本很高,易产生逆向选择问题,新型制度应当避免监督和测试环节,而应激发参保者尽力参保的积极性,尽量让其自愿参保。
(7)具备安全性、增值性特征。新型农保制度要有助于避免管理低效、资金被非法挪用、增值乏力的可能性。
要具备以上特点,新型农保制度应当是一个既有前瞻性、又兼顾现实性的,政府-市场合作型的制度。为此,新型农保制度应在以下方面做出特别安排。
第一,供资制度安排。坚持“三方供资”原则,基本账户个人供资额设计最低额度标准,所有账户实施配套激励供资机制安排,基本账户采用兜底机制。同时,构建“融资性供资机制”,允许以账户本身的现金流为担保进行结构融资,以增加当期保费,抓住机会投资增值。
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