随着农村工业化、城市化进程不断加快，大批的农民私有房屋被夷为平地，拆迁量连年上升，由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生，农村房屋拆迁矛盾已危及农村社会的稳定，成为社会关注的热点。从深层次进行剖析，有其制度性的根源，主要存在四个方面的问题：

　　第一，法律规范移位。房屋拆迁是公法行为，属于对公民重大财产权的征收。政府之所以有权征用土地，拆迁老百姓的房屋，不是基于它的土地所有权，而是基于主权行为，且具有宪法依据。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。”这一条款我们可以从两方面去理解：一是农村集体所有的土地可以征用或征收，征收的对象包括动产和不动产不动产自然包括房屋与土地;二是政府只有出于公共利益的需要，才能对土地实行征收或征用。如果征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，政府就不应该启动征地权。

　　目前，我国现行法律还没有对“公益”和“经营性”作出明确界定，用地性质的判别完全由政府随意确定。现在不论何种投资主体搞建设，都是以公共利益为由，进行征地拆迁，上位法缺乏对下位法和地方政府行为的必要约束，公权力滥用，采取挂公益“羊头”卖商业“狗肉”以规避法律，远远超出了“为了公共利益”的范围。

　　按照《立法法》第八条规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。《宪法》第六十二条规定，基本法律的制汀主体只能为全国人民代表大会。因此，从法理上说，拆迁房屋应由宪法等相关的上位法作出规定，并符合严格的法定条件。但迄今为止，我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》，把本应由上位法规范的拆迁事项让位于下位法自行规定，其本身就有悻于《立法法》确定的原则。

　　长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时左要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上就受到了不当的限制，把本该由卜位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，这不能不说是我国法律的一大缺撼。

　　第二，农村上地所有权缺位。从世界各国的立法来看，国外没有单独的房屋拆迁法律制度。都将房屋与土地视为一个整体，称为不动产，并以上地为主设计不动产关系，房屋只作为土地的附着物。我们不能照搬其法律制度。但目前，农村集体土地产权不清，是农村房屋拆迁农民权益得不到有效保护的深层次原因。

　　我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。农村集体土地所有权的代表究竟是谁，集体所有到底又归谁所有?立法和实践中都不甚明确，理论与现实是两张皮。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。”上述立法规定乡(镇)、村和村民小组三种农民集体为农村土地集体所有权的代表，其实不然。首先，乡(镇)农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，找不到一个代表乡(镇)农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，乡(镇)政府作为基层国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。其次，村民委员会是基层群众性自治组织。它不是农村集体经济组织;因而，也不能成为农村集体土地的所有者。最后，村民小组为在家庭联产承包责任制后，也基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。

　　自1982年5月14日国务院公布《国家建设征用土地条例》起，地方政府可以通过办理征地手续，支付远远低于市场价格的补偿费，使农村集体土地产权发生变化。由集体所有变更为国有后，这块土地就可以进人土地市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，以致耕地大量减少，农民行使土地权利受损。

　　第三，政府角色错位。农村房屋拆迁，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延伸到对公共资源的商业运作，政府以强权将低价征用来的土地;高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用，实际上政府已经充当了合伙人的角色。

　　在农村房屋拆迁的实际操作过程中，政府的角色错位还表现在以下四个方面：一是层层转授行政权;使农民房屋拆迁补偿得不到保障。按照土地管理法等有关法律规定，对农地征用的补偿办法由国务院规定，国务院授权给省级政府作出相应的实施细则，省级政府又授权给市、县级政府，把本应有上级政府行使的权力层层下放，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门，可以行政文件、命令、通知等任意处分农民的财产。转授权力的结果导致地方政府各自为政，拆迁补偿标准高低无据，拆迁补偿工作失范。而根据立法法的规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他行政机关;二是行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权利受到不当限制。在农村房屋拆迁过程中，农民是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁人签订，村组非经农民授权不能代理。但是，由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，非法剥夺了农民私产所有权的主体地位;三是行政机关不当干预，非法剥夺了农民的诉权。依据现行诉讼程序法精神，被拆迁人与拆迁人就拆迁补偿达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院起诉。可是有的地方却由党委、政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁补偿问题上，不得有任何异议。如果拆迁时，农民连基本的拆权都没有，就无法保障农民作为屋产权人的合法权益;四是行政权力过大，社照宪法和《立法法》的有关规定，政府无权制又强制拆迁的行政法规和规章。在农村房屋扎迁中，政府及其工作部门集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身;政府行为缺乏法律边界，在拆迁补偿和安置方案不落实，人为降低补偿安置标准，与农民没有达成协议的情况下，便以公共利益为借口，直接行使强制拆迁权，严重侵犯农民的利益。