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新拆迁条例第二十八条受质疑
www.110.com 2010-07-05 09:14

  1月30日下午,北京大学法学院陈明楼。原定在这里举办的一个研讨会,临时增加了一项议程:讨论刚刚公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(此条例也被媒体称为“新拆迁条例”)征求意见稿。

  经多次修改的征求意见稿,于1月28日深夜全文公开,征求公众意见。

  学者们普遍表示,尽管与“旧拆迁条例”相较,征求意见稿已有巨大进步,但与公众预期相比,仍有相当差距。

  “事实上,这个征求意见稿只是对‘旧拆迁条例’作了技术上的修改,并未触动导致拆迁顽疾的相关制度。”北京大学法学院院长助理王锡锌教授说。王锡锌多次受国务院法制办之邀发表意见。

  “公共利益”议决机制缺失

  以“公共利益”名义拆迁,却盖起了商品房;打着“旧城改造”的幌子,实质却是“经营城市”……对“公共利益”范围的过度扩张,被普遍视为引发各类拆迁惨剧的症结之一。征求意见稿则以列举的方式,首次对何为“公共利益需要”作了明确规定。不过,参与研讨的专家对列举的“公共利益需要”提出了质疑。

  列举的内容包括一系列“国家重点扶持并纳入规划的公共事业”的需要,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设和危旧房改造的需要,以及国家机关办公用房建设的需要等。

  “何为国家重点扶持并纳入规划?地方政府是否也包括其中?经济适用房、旧房改造、国家机关办公用房难道都是公共利益需要?”北京大学法学院张千帆教授说,这些问题如不厘清,将极大拓宽“公共利益需要”的范围,回到“旧拆迁条例”的老路上。

  更重要的情况是,在一个几万人居住的小区,菜市场、购物商场等为生活所必需,这些项目显然一定程度上也是公共利益需要,将来如何处理?更复杂的是,如果一个招商引资项目,有利于当地经济增长,能为当地带来大量财税收入,吸纳就业并提高当地居民生活水平,是否也符合公共利益,又该如何权衡?

  事实上,无论是《宪法》、《物权法》还是《城市房地产管理法》,述及政府征收公民房屋必须具备的法定条件时,“为了公共利益”均居首位。但正由于界定起来非常困难,争议极大,《物权法》等将这一问题搁置。

  “我认为,如何界定本身并不重要,重要的是依靠什么主体、什么程序来界定公共利益。只有实现公民广泛民主参与,才能真正保证征收符合公共利益。”张千帆说。

  王锡锌表示,除公共利益、私人利益外,的确需要考虑如生活必需的菜市场、商场等类似的混合利益需要。修建一个菜市场,便民生活,可能有很多周边居民赞成,但也不排除有一些居民因种种原因反对。如何决策?这就必需通过一个民主议决程序。

  在他看来,类似情形中决策起来最为困难的,莫过于因招商引资带来的征收。“如果有一个良好的民主议决程序,政府就必需提供证据,证明这个项目能带来多少财税,吸纳多少就业,能在多大程度上提高当地居民生活水平。尤其重要的是,一旦实际结果达不到承诺水平,必须有人为此负责。”王锡锌说。

  细察征求意见稿,“征收程序”一章,规定了一系列程序,包括县级以上政府组织论证、公告相关事项;采取论证会、听证会等方式,征求被征收人、公众和专家意见;对征收决定予以公告等。如被征收人对决定不服,可申请行政复议,也可依法向法院提起行政诉讼。

  让王锡锌颇感遗憾的是,对于重大分歧和争议,征求意见稿选择了报请上级政府“行政裁决”的方式。

  在他看来,本来最好的“民主议决”是通过各级人大或法院。当各方对征收决定出现重大争议时,可交由法院司法裁决,也可交付人大常委会甚至人民代表大会投票表决。

  “一部条例解决不了所有的拆迁问题,公众不应寄予太高期望。”王锡锌说。

  给强制拆迁留了口子?

  遭到与会专家集体“声讨”的,是征求意见稿第二十八条。该条规定,被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼;在行政复议、行政诉讼期间,不停止补偿决定的执行。

  这一规定被专家们视为给强制拆迁“开了口子”。

  在美国华盛顿大学法学院农村发展研究所李平教授看来,上述规定意味着,即使被征收入不同意补偿决定,也并不妨碍强制拆迁。“这与禁止强制拆迁的原则互相矛盾,是整部征求意见稿中最大的败笔。”他说。

  李平认为,即便与现行《土地管理法》和此前国务院发布的有关文件相比,这一规定也是个“退步”。“如果行政复议或法院裁决不支持征收人,最终也无法达成补偿协议,强制拆迁导致的损失怎么办?”

  有专家主张,如被征收入不同意补偿决定,申请行政复议或提起行政诉讼后,征收人应立即中止补偿决定和拆迁的执行。

  “国务院法制办小范围征求意见时,我们也是主张删除这一条的。”王锡锌说。但他指出,这一“败笔”之所以最后仍被留下,过错并不在条例起草者,而在现行《行政诉讼法》和《行政复议法》。

  这两部法律均以“不停止执行”为原则。行政相对人对某项行政行为不服,申请行政复议或提起行政诉讼,但并不影响执行。如是导致了一个明显的悖论,如果不停止执行,那么申请行政复议或提起行政诉讼还有什么意义呢?

  法学界很多专家都呼吁,修改上述两部法律时,废除“不停止执行原则”,改为以“停止执行”为原则。

  王锡锌表示,在《行政诉讼法》和《行政复议法》未作出修改之前,专家们抨击的这个“败笔”恐怕很难解决。

  专家认为第四十条也有问题

  受到诟病的,还有附则中第四十条的相关规定。该条规定,非因公共利益的需要,拆迁国有土地上单位、个人的房屋的,建设单位应当编制具体实施方案,并报房屋征收部门批准。

  “让房屋征收部门批准什么?批准它符合公共利益需要吗?”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军针对这一条发问。他尖锐地指出,该条款显示出,立法者向既得利益集团作了妥协。

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