令人遗憾的是，建设部制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定不予受理行政裁决申请的情形，也包括房屋已经灭失情形，而2001年《城市房屋拆迁管理条例》并没有将灭失房屋排除在补偿安置裁决之外，于是出现了冲突。这种冲突如何处理?就法的效力位阶来说，2001年《城市房屋拆迁管理条例》属于行政法规，而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》属于部门规章性规范性文件，下位法违反上位法，该条款属于无效条款。实际上，建设部在制定该条时，认为对灭失房屋的补偿安置纠纷虽不受理裁决，但依据[1996]12号《批复》还可以向法院就补偿安置问题提起民事诉讼，因而还是有解决途径的。但根据现行有效的2001年《城市房屋拆迁管理条例》和[2005]9号《批复》的规定，法院再以民事案件受理此类案件就属于违法。如果仍然适用该条款，不仅违反了上位法的规定，也必然造成实践中的混乱，而且该条款本身也并不合理。因此，实践中对于灭失房屋的补偿安置纠纷仍要经过裁决。综上，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，必须先申请裁决。对当事人坚持提起民事诉讼的，应当裁定不予受理;已经立案受理的，应当说服当事人撤诉或者裁定驳回起诉，并告知当事人向拆迁管理部门申请裁决。民事诉讼被告对人民法院立案受理的，可以提出异议，对一审已经作出判决的，应当以违反法定程序为由请求二审法院判决撤销，并裁定驳回当事人的起诉，告知当事人向房屋拆迁管理部门或同级政府申请裁决。

　　行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。行政裁决的具体行政行为的性质表现在：1、行政裁决是一种行政职权：非经法律法规特别授权，任何行政机关不享有行政裁决权;2、行政裁决是行政机关针对特定的民事纠纷当事人作出的、一次性适用、具有直接执行力的行为;3、行政裁决结果对行政机关以及民事纠纷双方当事人的民事权益将产生实质性的影响。拆迁补偿安置裁决是可诉的具体行政行为，对拆迁补偿安置裁决不服可提起行政诉讼。在实践中，行政裁决根据行政机关管辖权限的不同可以分为两类：行政机关享有完全管辖权的行政终局裁决和行政机关不享有完全管辖权的行政裁决。终局行政裁决只能由全国人大及其常委会通过的法律规定，当事人只能在有法律、法规规定的情形下申请复议，不可提起行政诉讼;非终局的行政裁决是可诉的具体行政行为，当事人不服该行政裁决的，可以申请复议，也可以向法院提起行政诉讼。根据法律规定，拆迁补偿安置裁决不属于终局裁决，因而是可诉的具体行政行为，对裁决不服可以提起行政诉讼。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，拆迁补偿安置裁决也并未被排除在行政诉讼受案范围之外。关于这一点的其他法律依据有：[1996]12号《批复》(已失效)第1款、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条等。把该类案件作为民事诉讼受案范围也会引起实践中的混乱：在行政裁决案件中，同时存在民事和行政两种法律关系。其中行政法律关系以民事关系为基础;行政法律关系存在的目的是为了解决民事纠纷。一旦行政法律关系确定，由于行政行为的先定力，实际上已将原本不确定的民事关系加以确定，非经法定程序，任何个人或组织不得对根据该行政裁决行为已确定的民事法律关系进行变更。如果在行政裁决之后允许当事人再向法院提起民事诉讼，就会产生法院的民事判决与行政裁决不一致的矛盾，对同一纠纷存在两个不同结果的生效的法律文书。一方面当事人可以拿着已生效的法律文书。一方面当事人可以拿着已生效的行政裁决书申请人民法院强制执行;另一方面当事人可以拿着法院的生效判决要求法院强制执行，这将使法院处于一种尴尬的境地。而且，根据行政诉讼法的规定，只有行政审判有权审查被诉具体行政行为的合法性，民事裁判无权审查。如果允许不服行政裁决案件当事人提起民事诉讼，其实质是通过民事判决否定行政裁决，民事审判行使了司法审查权，这与人民法院审判职能的内部分工规定相矛盾。同时，出于正当程序、诉讼经济、法治统一的考虑，也不宜将不服行政裁决的诉讼作为民事诉讼。

　　1991年(城市房屋拆迁管理条例)和[1996]12号《批复》规定当事人就补偿安置协议不能达成协议的，可以选择民事诉讼和申请裁决;2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定当事人就补偿安置不能达成协议的，只能先申请裁决。[2005]9号(批复)只是重申了2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，使拆迁补偿安置纠纷解决的法律救济途径更加明确。笔者认为[1996]12号《批复》是建立在1991年《城市房屋拆迁管理条例》的基础上，该批复第2款在2001年《城市房屋拆迁管理条例》实施后因失去法律依据而自动失效。而且[2005]9号《批复》虽然是司法解释，但并不是立法性、设定性的，而是重申2001年《城市房屋拆迁管理条例》的内容，属于重申性的规定，所以[2005]9号《批复》应适用于2001

　　年10月1日《城市房屋拆迁管理条例》实施以后的行为。

　　作者单位：最高人民法院