4、 党中央向国家机构推荐重要干部担任重要公职

　　党中央直接干涉人大立法工作毕竟“名不正言不顺”，但是要实现党对立法工作领导的合法化，就需要一个公开的途径，即“推荐”制度。“推荐”制度一直是执政党控制当代中国政治、经济和文化机构的主要手段，而“作为国家机构的首长，可以不接受党委的命令；作为党员，不能不接受党委的命令”。⑽党把经过考察后的优秀党员选派到各部门、各级政府以及重要的人民团体、社会团体担任领导干部，而且在“推荐”“选派”日益演化为“人事任免”的趋势下，党不仅实现了其对立法的影响力，而且也实现了对这些重要部门的合法领导。

　　在全国人大中，直接由中共中央委员会控制的干部名单包括委员长及副委员长，秘书长、副秘书长及委员，个专门委员会的主任副主任。而在全国人大立法中其核心作用的委员长会议的成员就是委员长、副委员长和秘书长，委员长会议决定所有提交给代表大会和常委会的议案，决定常委会的立法程序，决定常委会的人事任免。⑾当然，起立法核心作用的委员长会议，实际上也只是形式上讨论常委会党组已经决定的事项，而党组是绝对将非党人士的副委员长排除在外的。

　　5、 党中央对各级国家机构中的党组织有直接控制力

　　党组制度是中国共产党创立的重要制度之一。现行党章规定：在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，由该机关中负责工作的党员组成；党组成员不由党员代表大会产生，而是由批准党组成立的上级党委指定，党组成员服从上级党委的领导。

　　无论在立法机关、司法机关、行政机关均有各级党组存在。具体到人大来讲，各级人大虽然是所辖区内最高权力机关，但人大常委会都有党组领导，党组又受上一级党委领导，所以事实上各级人大是在同级党委的领导之下。同级党委可以对同级人大及其常委会党组发布指示、命令并指导工作，而同级人大及其常委会的党组须得向同级党委积极汇报工作、请示和报告工作。因此，当人大及其常委会在立法时，对党中央意图不清楚，可用“请求”方式要求党中央对该政策或指导进行明示、再肯定或解释含义，从而形成“自上而下”的过程。

　　由于党组这一形式的存在，法律法规与党的政策就很容易被混同，党中央可以把全国人大常委会党组的“意见”、“报告”以“转批”、“转发”形式，迅速将人大立法变为党内文件或将党内文件变为法律规范。例如，1986年12月8日《党中央办公厅转发〈关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见〉的通知》实际上就是把人大的立法转变为党内文件。1986年11月8日全国人大常委会党组提出《意见》，对1986年换届选举作出非常详细规定，内容就是对当时《选举法》和《地方组织法》的解释与修改（其中甚至包括与当时《选举法》和《地方组织法》相冲突的内容），从法理上讲就是一项“立法”草案。而在同年11月15日-12月2日召开的第六届全国人大常委会第十八次会议上就通过了关于修改《选举法》和《地方组织法》的决定。而后的12月25日党中央办公厅、全国人大常委会办公厅联合发布《关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知》，要求当年的选举“坚决按照中办发（1986）36号文件精神”（即12月8日的“通知”）办理。如此做法使得中办（1986）36号文件在法律和事实上有了法定约束力。⑿6、 党的主张经过法定程序变为国家意志

　　中共十三大的政治报告提出，党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的基本方式是使党的主张经过法定程序转变为国家意志。⒀所以，作为我国最高权力机关的全国人大，虽然在法理上能制定宪法和法律并有权追究政党违反宪法和法律的行为，但是在实际政治体制中人大却必须接受党领导人大的“默示权力”。⒁所以，有些学者认为“法律”只不过是“政策”这个巨人的影子。⒂例如，在党的十一届三中全会上提出了健全社会主义法制的目标；到了党的十二大，党提出了“党必须在宪法和法律范围内活动”这一重要的基本政治原则；1982年宪法修改时就将各政党都必须守法的法治原则确定在宪法中了。