摘要： 行政性垄断问题是影响我国反垄断立法进程的制肘因素之一。行政性垄断在现实生活中存在的普遍性和危害性，要求反垄断立法必须加以规制而不能回避。行政性垄断是国家机关滥用行政权力造成的，虽然就其结果而言它也是一种经济垄断，但它有着和一般经济性垄断不同的许多特点。这决定了法律对它的规制也有着许多特殊性：反行政性垄断的主管机关必须具有较高权威性和拥有充分的职权；他们应独立办案而不受干预；反行政性垄断的程序应当明确具体，可操作性强，不给人以规避的机会；要处理好反垄断专门机关办案程序同司法程序的衔接关系，并应充分发挥司法程序的作用；制裁措施要恰当和有力。

　　关键字： 反垄断；行政性垄断；立法

　　一、行政性垄断是我国反垄断立法主要制肘因素之一

　　中国反垄断立法从1987 年提出和酝酿算起，至今已近20 个年头，仍然未能出台。影响反垄断立法进程的原因是多方面的。上世纪80 年代末最初提出反垄断立法时，整个社会还缺乏对市场经济和竞争的基本认识。90 年代初在确立建设市场经济体制目标后，主流观念又认为垄断主要是市场经济高度发达条件下的产物，我国的市场经济还处于初级阶段，企业规模不大，生产集中度不够。当时人们所关注的是要发展大型企业或企业集团，组建“航空母舰”，而不是反垄断。进入新世纪，伴随着市场经济不断发育和我国加入WTO ，人们对反垄断立法必要性的认识才有了新的进展。近几年反垄断立法进程明显加快。但在法律起草中仍然有许多棘手问题不好解决。行政性垄断问题是其中的难点之一，并且从立法开始酝酿起它就一直是人们争议的一个焦点和立法的制肘因素。关于行政性垄断的争论主要集中在两个方面，即： （1） 反垄断法应否规制行政性垄断； （2） 反垄断法如何规制行政性垄断。

　　对于我国反垄断法是否要规制行政性垄断，有否定和肯定两种观点。持否定观点的人认为，行政性垄断主要根源于我国现行的国家权力体制架构、原来计划经济体制下的经济管理体制传统以及国有经济强大等体制性和制度性问题。这主要不是一部反垄断法所能解决的。持肯定观点的人则认为：行政性垄断是我国现在面临的主要垄断问题，如果不反行政性垄断，则从现阶段看，反垄断法的出台的实际意义便大大地打了折扣，使立法流于形式。行政性垄断同一般的经济性垄断从后果上看都是经济垄断，它们都是利用优势地位限制市场竞争，为特定的市场主体谋取不正当经济利益。作为以维护竞争为根本价值取向的反垄断法应当并且可以对行政性垄断予以规制。行政性垄断根子虽然在于行政权力膨胀的传统制度，解决根本途径在于政治体制改革和民主法治建设，但反垄断法毕竟是直接规制行政性垄断的有效手段；并且，法律可以推动和促进体制和制度改革。反垄断法规制行政性垄断非我国特有，俄罗斯、乌克兰等转轨经济国家的反垄断法已经有大量的规制行政性垄断的内容；即使在欧、美、日等发达市场经济国家，其反垄断立法和相关判例虽然没有使用行政性垄断的概念，但包含有反行政性垄断的相关内容，并且存在相应的司法实践。在我国，行政性垄断至今仍然较为普遍地存在并严重危害着市场经济的发育和运行，反垄断立法对其规制应是毋庸置疑的。

　　当然，对这一问题的意见分歧也不完全是认识和理论问题，因为它直接涉及利益关系。有些行政管理部门不愿意使自己的权力受到制约，丧失利益寻租机会。一些大型垄断性国有企业更担心一旦反垄断法对行政性垄断进行规制，就会影响自己的既得利益。我国现行立法制度和做法带有明显的行政主导和部门立法特征，上述那些利益相关者的意志和利益要求往往在很大程度上影响着立法，从而妨碍着立法进程。

　　行政性垄断同一般经济性垄断比较也有许多不同特点。例如，它主要是由政府行政机关滥用行政权力造成的，企业借助这些行政机关的权力得以实现对市场或价格的垄断。反行政性垄断要同行政权力斗争，这同一般反企业的垄断大不相同。反垄断法对于行政性垄断的规制有着许多特殊性。立法中需要恰当解决如何规制的问题。这些问题涉及方方面面，难免引起人们反复斟酌。如果说反垄断法应否规制行政性垄断的争论在学术界争议相对较小，对于如何规制，则即使在学术界也存在一些分歧。这里的问题主要包括：专门负责反垄断法实施的主管机关的设置或确定，它的地位、性质和职权，反行政性垄断的特别程序，对实施行政性垄断的机关及其工作人员的制裁方式等等。这些问题经过长时间讨论，意见基本接近了，但仍未形成较成熟的解决方案，尚有待大家认真研究。