一、问题的提出

　　一般而言，政策是国家或者政党在一定时期内为了实现一定的任务而规定的行动准则。[1]政策和法律的关系一直是法理学或者政治学关注的热点之一。在我国，政策与法律在经济基础、阶级本质、指导思想及历史使命上都是一致的；但是，政策与法律在产生、实施、表现形式及调整范围上都是不同的。[2]关于政策与法律的效力层次，1949年建国前夕发出的《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》明确确定了法律至上的原则：“在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义政策。”[3]对此，有学者认为：“国家政策，如果在法律上明文规定的，本身就是法律的组成部分，如果在法律中无明文规定的，也是具有法律效力的，是法律的一种渊源。”[4]但是从1957年开始，法律虚无主义形成并开始泛滥，政策主宰一切。四人帮被粉碎之后，少数有识之士提倡法律至上，然“政策是灵魂，法律是工具”仍然是强势理论。虽然1999年宪法修正案确立了建设法治国家的方针，但重政策、轻法律的习惯行为方式不仅有强势理论支撑，而且其与一系列立法、司法制度相关联，政策高于法律由公开开始转入隐蔽。尤其重要的是，自上个世纪80年代以来，我国经济体制逐步开始转型，一系列经济政策的出台，其与法律的效力-具体到私法或者更加具体到合同法领域中-不加以研究澄清，将会破坏法律赋予社会人对自己行为的预期，破坏社会人对法律制度的良好预期！同时，在司法裁判中，因为法律规则设置的不合理以及政策与法律效力的层次的模糊性，将会使法官陷入具体案件裁判于两难之中。尽管《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题解释（一）》第10条规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”但是，我国经济体制转型所导致的企业改制的直接结果不仅是企业法律形式的转变，同时也是许多企业（或者公司）的经营范围的直接改变，换言之，企业（公司）经营范围的改变在很大程度上是因为国家政策的变化或者政府行为导致的。直接改变的结果在宏观上也不当然是经营范围的放开，同时也包括了改制前允许经营的而改制后却限制或禁止经营的，在微观上，也会产生某一具体的企业（公司）的经营范围因改制而发生了变化-改制前可以经营的，改制后则限制或者禁止经营；抑或相反的过程，这在外贸交易中更显突出。企业（公司）因经营范围的改变直接影响到其商事交易的行为，具体言之，经营范围的变化会直接影响到企业（公司）所签合同的履行以及因为国家政策的变化或者政府行为导致合同的瑕疵履行或者不能履行导致的法律责任该如何承担等问题。因此，本文拟从立法与司法两个角度，以比较归纳分析的方法来考察国家政策的变化或者政府行为对合同履行的影响，并力图为此类案件即合同尤其是商事合同因国家政策的变化或者政府行为所产生的纠纷从学理上概括出一个普遍适用的规则抑或裁决方法。

　　二、立法考察

　　国家政策的多变性与法律属性的稳定性是一个天生的悖论。从现实上说，国家政府对一国经济运行的规律加以研究，并根据经济规律制定出相应合理的经济政策，是合情合理也合法的；从法理上说，法律为维护一定的法律秩序应该具有一定的稳定性，朝令夕改的法律不符合现代意义上良法的属性。为协调好二者之间的悖论关系，法律规则在设置国家政策的变化对合同的履行的影响，纵观世界各国，主要通过以下制度或者原则体现出来：大陆法系的情势变更制度（或者原则）和不可抗力制度（或者原则）；英美法系的合同落空制度（或者原则）；以及履行的不可能。