行政合同是指行使国家行政权的行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商相互意思表示一致而达成的公法上的协议，是随着近现代行政法制的发展而出现的一种特殊行政管理现象，它与人们对行政的作用、局限及相互关系之认识过程相关，是市场经济和民主主义逐渐发展的产物，是民主理念的结果，它的实质是一种非权力强制性调控手段，在我国肇始于党的十一届三中全会以来由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，在现实生活中得到广泛的运用，理论界也多数肯定它的存在，但使人感到困惑的是，在审判实践中却难以发现它的“存在”，由最高人民法院应用法学研究所编辑的《人民法院案例选》第1-20辑中的“行政案件”类型中没有这方面的案例，产生这一现象的主要原因有二点，一是立法的滞后，使法院“无法可依”，失去审判的根据。二是行政合同的界定标准模糊，使法院为了审判实践的需要，将有关行政合同的纠纷转入经济合同领域进行了审判。下面就行政合同的界定和诉讼谈点个人肤浅的认识。

　　一、行政合同的界定

　　合同，亦称“契约”即当事人自愿接受“法锁”的一种行为或方式，原本属于私法的 范 畴，行政机关作为私法上当事人签订私法合同的历史由来已久，然而，伴随着民主思潮的激荡，由“夜警国家”向“福利国家”的转型，行政作用也不再局限于消极、秩序，而转向积极，给付。于是，私法领域中的合同理念，被移植到公法领域中的行政法中，作为一种替代以命令强制为特征的较柔和、弹性的行政手段？？行政合同产生了，它的产生从社会背景看，是现代社会属福利主义国家时代；从行政趋势看，是政府发挥职能的手段多样化，范围扩大化使然；从法律目的看，是法律支持符合民主的行政方式，希望行政非权力化。它的出现意味着行政权力强度、广度和深度的减弱。（1）

　　由于行政合同是援用民法上的契约模式来达到行政目的，在本质上必然符合契约的基本属性？？合意，正是这一点上其与民事合同趋同，故被称为合同，这也是行政合同自身的优点和特征之一，即契约性。从这个角度而言，意味着相对人权利与自由的扩大，也是行政机关之权力与相对人之权利关系的重新配制，是权利对权力的一种有效控制手段，它是以行政程序保障处于不对等地位的双方当事人之间平等协商的实现。但行政合同作为行政法上的手段，是行政机关在公共管理作用的领域为推行行政政策，实现行政目的服务的，在合同中双方当事人形成的主要是行政法上的权利义务关系，这种权利义务关系与民法上的权利义务关系，绝然不同，即对于行政主体而言，权力和义务具有同一性，表现为权力的同时也表现为义务，权力既不能放弃也不能免除，必须行使；而民法上的权力和义务具有相对性，权力可以放弃也可以免除。这也是行政合同的属性之二即行政性之所在，其主要内容就是行政合同中实体权利义务的配置，表现出行政主体对行政合同享有的行政优益权，即行政机关享有的优先处分的权益，主要表现在签订合同选择权、履行过程指挥权、单方解除合同权、违约行为制裁权。这也是行政合同安身立命之所然 .因此行政合同所反映的是行政职权作用于他人权益的特殊法律行为，是行政职权受合同规则调整的法律状态，是公法规则与私法规则的有机结合，这使得行政合同具有契约与行政双重属性，既是一种特殊的合同，又是一种特殊的行政行为。

　　对一项事物作出界定必须围绕其性质进行，既然行政合同具有契约和行政双重性质，对它的界定也就应体现它的这种属性，所以对行政合同的界定具有两项标准：。

　　1、形式标准。

　　形式标准是体现行政合同的契约性，它是行政合同的充分条件。

　　（1）主体特定化：即行政合同的当事人必定有一方是行使国家行政权的行政机关（包括法律或行政机关授权的的组织）。因为在行政合同中，当事人的一方具有特殊权力，所以只有国家、地方团体、公务法人等公法人，才有资格签订行政合同。私人间所签订的合同，即使其内容是执行公务，例如公共工程承包人和建筑师的签订的合同，也不能是行政合同，对于这个原则几乎没有例外。