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论农地承包经营合同的法律性质
www.110.com 2010-07-26 10:36

    摘  要:由现行立法与法律实践分析表明,农地承包经营合同在本质上应属于一种民事合同,且是一种能产生物权关系的债权合同;其特有性质决定了法律调整的特殊性,该认识对完善相关法律规范设计颇具现实意义。

    关键词:农地承包经营合同   本质   法律制度

    签订农地承包合同是实施农地承包经营的必需程序,是落实农地承包经营制的前提条件。涉及农地承包经营制度即农地承包经营权的主体、客体、承包期限、承发包双方权利义务等基本内容,在农地承包合同中应有集中体现。而《农村土地承包法》对农村土地承包合同的规定较为简单,其他相关立法(如土地管理法、农业法、水土保持法)及政策也只对签订农地承包合同做了某些原则要求,均未明确具体的合同管理制度。我国法学理论界和实务界对此合同的法律属性也缺乏足够关注,现有的少数研究表述分歧也较大。故本文通过对农村土地承包合同的法律属性进行探讨,并对完善相关法律制度提出建议。

    (一)行政合同?抑或民事合同?

    行政合同与民事合同在签订原则、协商经过及参与程度、权利义务的配置和救济等方面都存在着不同,对合同双方当事人利益的影响也差别很大,所以,我们有必要首先明确农村土地承包合同是行政合同还是民事合同。

    行政合同是为了实现行政管理目标,行政机关与相对人之间经相互协商、意思表示一致所达成的协议。行政合同具有意思表示一致性、行政处理行为替代性、特许性及规范性等法律属性。有学者认为,农村土地承包合同是行政合同。其理由是:农村土地承包合同是在“承包土地是由某村集体所有,并在法律授权村委会为发包方的情况下”、“为实现国家行政管理的目的”而签订的,“符合上述行政合同的特征”。[1]而在农村土地承包的实际操作中,也都存在着将其视为行政合同的倾向。如在订立合同的目的上,往往是“通过合同的方式实现国家政策——稳定和完善家庭联产承包责任制,落实中央政策,而没有明确提出通过合同来保护当事人 ——农民的利益”;合同书的条款大多是由专门的农村集体经济承包合同监管部门拟订或监制的,而监管部门则是其上级行政机关的代表,作为土地所有者、土地承包的执行者的农村集体经济组织,则只是把合同条款的空余部分与农户填写完毕即可,[2]其条款也以公法上的义务如税费条款等为主。实际上看来,此合同似乎就是某级行政机关与农民签订的。另外,从合同纠纷的解决途径上看,因土地承包合同发生纠纷的,可“请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决”,“调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可直接向人民法院起诉”[《农村土地承包法》第51条].根据该条规定,行政调解是农村土地承包合同纠纷的一种解决方式,只有在调解、协商不成或争议双方不愿调解、协商的情况下,当事人才可选择仲裁或诉讼。这也很容易让人认为此种合同就是行政合同。

    我们认为,区分一种合同是行政合同还是民事合同,应从合同的基本要素及其所反映的基本法律特性上进行全面分析后才能得出正确结论。就农村土地承包合同而言,我们应从合同的主体、合同主体间权利义务的性质、合同应体现的基本原则等方面来进行分析。

    首先,从合同的主体上来说,农村土地承包合同的主体虽是法定的——发包方是与农地所有权范围相一致的农村集体经济组织,承包方一般为本集体经济组织的农户,也有其他承包者,他们之间是一种平等的民事主体关系。第一,作为发包方的农村集体经济组织,无论是村民委员会还是村民小组,都不是一级行政机关。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……”;该法第4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”作为村民委员会下设的村民小组就更不是行政机关了。第二,村民委员会或村民小组也不是法律授权的组织。现行《土地管理法》承认了我国农村土地大部分归村民小组所有的现实,农村土地的集体所有实际上是 “当地全体居民共同所有”,由村民委员会或村民小组作为土地承包经营的发包方,实际上是由“所有人选定的机关依法行使”[3]其土地所有权而已,是土地所有者以村民委员会或村民小组为外壳行使其本身所有的权利而已,这是不必由法律或其他行政机关授权的,所谓“法律授权村民委员会为发包方”的观点是站不住脚的。一句话,无论是村民委员会还是村民小组作为发包方,其并不具有行政主体的特性,而恰恰相反,发包方与承包方都是处于平等地位的民事主体。

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