专业银行改造为商业银行是我国经济体制改革的重点，法学界、经济学界对此已有大量的论述。鉴于专业银行在我国占有的重要地位，以及银行改革作为经济改革-制度变迁的重要组成部分。本文将从制度变迁和法律演进的角度加以分析，论证制度层面上的改革困境，结合政府职能转变和国企改革，对我国金融法律制度变迁困境及其突破作出分析。

　　一 困境的提出

　　既有经济改革已促使国有银行发生了变化，从国家的会计管理部门和财政管理的重要工具[1] 发展为具有初步组织体系的金融系统[2] ，《商业银行法》的等一系列法律文件的制定和颁布，则为专业银行改革提供了目标和理想模式。但既有专业银行组织如何转变则是一个重要的课题。进入90年代以来的银行改革，以目前的状况而言，出现了改革困境。

　　这一改革困境，表现为既有体制下银行改革与国有企业改革的相互冲突[3] .专业银行商业化由于需要首先解决银行的不良资产和要求银行以商业原则来组织其内部系统，因而以牺牲国企长时期的经济效益为代价，反之，若优先考虑国企改革，则将以牺牲专业银行的独立性为代价。

　　改革困境，实质上就是法制困境。它表现为法制改革的困难，即通过变法来实现改革的困难。它是制度规则与制度事实的冲突。在业已颁布商业银行法之后，如何能够在短期内依照法律规则约束行为主体，如何改造行为主体以使其与法律规则相吻合。这一难点在法律上表现为《商业银行法》第17条和第39条中的沿用旧法条款何时终止其效力。

　　改革困境在于旧有体制难以同市场兼容，它深刻的反应在政府、专业银行同国有企业之间业已形成的连带关系上，国有企业的自有资金不足使其依赖于政府的扶持救助，尤其是专业银行的“输血性贷款”和扶贫政策；而银行则依赖于对金融业务的高度垄断和中央银行的扶助；政府则通过对企业和银行的控制和干预保持其对经济活动和经济稳定的权力和利益。这种“三角关系”导致了既有经济制度的转轨困难[4] .银企关系的相互依赖导致了专业银行改革与国有企业改革相互冲突。自1983年以来，由财政拨付国企流动资金转由银行贷款实现，其实质是财政难以承受这一负担，而银行的“统管”最终成为“统包”，造成“企业改革与银行改革相互缠绕在一起，成为改革的主要瓶颈[5] ”。自1978年到1991年，国企自有资金占定额流动资金比重由42.5%下降到8.5%，1980年国企资产负债率为18.7%，其中流动资产负债率为48.7%，1993年则分别为67.5%和95.6%，目前企业资产负债率高达80%[6] ，国企流动资金80%以上依赖贷款[7] ，如此银根收缩则必然导致国企效益下降。国企经营效益低下则使得银行贷款难以收回，形成不良资产，出现国企与专业银行之间的“人质现象” [8]，同时，银行受到政府影响和干预，不得不发放“安定团结贷款”[9] ，另一方面，专业银行对贷款高度垄断，四大专业银行信贷占企业借款总额的75% [10]，其垄断可获得巨大利益 [11].这种紧密联系使得银行改革与国企改革形成两难。塑造国企主体，必须首先解决国企自有资金不足，向其“注资”，塑造专业银行的商业主体首先要摒除其不良资产。在既有财政能力下，企改与银改以相互牺牲为代价，形成改革困境。

　　专业银行与政府之间难以摆脱相互依赖的关系。改革以来，财政收入在GDP中的比重不断下降，银行不得不承担部分财政职能，对地方政府而言，筹资途径的缺乏使之更难离开专业银行的支出，银行往往成为“第三财政”，十几年来，各级政府以各种形式挤占信贷资金达3000多亿元，占同期货币发行量的一半以上和中央财政透支的一倍半[12] .同时，专业银行严重依赖于政府（尤其是中央银行），其在中央银行的存款占中央银行总负债的35%，而其再贷款占中央银行资产运用总量的70%，“国有银行的扩张是中央银行基础货币支撑运作的结果” [13].专业银行的对话能力往往影响政府的决策。这种相互依赖关系同样形成悖论，即政府所推动的金融改革要求政府自身的改革。