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制度设计是金融监管协调的关键
www.110.com 2010-07-26 10:52

  我国金融监管协调的实践,缘于金融监管的客观需要,始于政府金融管理部门履行好法定职责的责任感。2000年9月,人民银行、证监会、保监会建立三方监管联席会议制度;2003年6月,银监会、证监会、保监会成立专门工作小组,起草了三方《在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称“备忘录”)。该《备忘录》的签署与公开发布和依此建立的定期和不定期联席会议制度,是我国金融监管机构探索监管的有效性、避免重复监管和监管真空的有益尝试,是金融监管应对金融创新和金融控股公司不断出现的新问题的重要举措,也是我国金融监管协调制度不断完善过程中必要的过渡,其历史性意义值得肯定。但是,综观该《备忘录》的内容和实施效果,笔者认为,有以下几个方面的问题值得反思。

  其一,三家行政级别相同、相互没有隶属关系的政府监管机构各自为自己和对方约定义务或权力,表明的是三家监管部门的一种愿望,其法律效力有待探讨,而其实施效果则已被各自的实践大打折扣;

  其二,中国人民银行尽管不再承担对具体金融机构一般性业务的监管责任,但其依然担负着维护金融稳定、防范和化解金融风险、监管银行间债券市场与外汇市场等重要职责,而如果金融监管联席会议制度中没有来自人民银行的声音,则这种制度内在已有的缺陷便不言自明;

  其三,金融监管协调机制的建立,是一项涉及面广、对国家的宏观经济政策和金融体系的安全、有效运行影响重大的系统工程,如果仅仅依靠三家监管机构从部门职责的角度和受善良愿望驱使的力量去实施,是远远不够的,也是很难行得通的。所以,《备忘录》及其没有中央银行参加的监管联席会议制度,担负的只能是过渡性使命便不言而喻了。

  笔者认为,尽快出台由国务院制定的行政法规,使《中国人民银行法》第九条和《银行业监督管理法》第六条规定的内容具体化,时机已经成熟。金融监管协调和信息共享的制度设计,最重要的有以下几点:

  一是金融监管协调的主体。协调主体有两个层次:第一个层次,也称国务院层次,是由国务院负责金融事务的副总理挂帅的金融稳定委员会,参与者除第二个层次的协调主体外,还有国务院、国家发展与改革委员会和商务部等;第二个层次,也称部委层次,是由中国人民银行牵头的金融协调委员会,参与者有三大金融监管机构、中国人民银行和财政部。

  二是金融监管协调的内容。国务院层次的协调内容,主要是讨论涉及国家宏观金融政策、处理金融危机的应急事务等重大问题及其相关制度、对金融协调委员会讨论后报请国务院决定或审批的新型金融事务和金融政策从宏观和全局的角度进行审核等;部委层次的协调内容可以分为两大类:其一是不同的金融监管政策之间的协调,协调主体为三大金融监管机构和中国人民银行;其二是货币政策与金融监管政策、金融调控政策与财政政策、宏观调控政策与金融监管政策等之间的协调,协调主体有三大金融监管机构、人民银行和财政部。协调方式为定期与不定期的协调会议制度和快速、准确与全面的信息共享制度。

  三是金融监管协调的方式。在金融监管协调方式的制度设计中,最重要的是突出人民银行在金融监管协调机制中的特殊地位,即确立人民银行为主的主协调制度。对跨行业金融业务的监管依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,即确立按业务性质实施监管的主监管制度。此外,对依照主监管制度依然无法界定监管责任时,应当明确由人民银行先行指定一家金融监管机构按照金融业务的功能实施监管,并报国务院金融稳定委员会核准。

  《备忘录》暴露出了地位平等、没有行政隶属关系的三大监管部门缺乏足够的动力与有效的约束将各自的监管信息向对方披露、发布重要政策征求对方意见并实施事前“会签”的约定很可能只是徒有告知的形式,并不具备必须披露或“会签”的任何强制力,一旦部门之间对某项政策产生利益纠葛,便会出现无人出面协调与沟通等问题。因此,在制度设计中,关注金融监管协调机制的威权性和协调制度的可操作性就十分重要。
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