体制转轨和经济市场化，民生事业的社会化越来越普遍。政府管控的民生事业，由于新的需求出现，原有要素投入不足，逾来逾呈现被动局面。教育、卫生、社会福利诸多领域，不得不实施行业开放，吸纳社会资本，以满足新的需求。因此，民生事业社会化，成为适应体制转轨和经济市场化的明显走向。

　　我们观察到，民生事业的社会化进程中，法律正在成为调控手段。如何使此种法律调控具有合理性，保证社会化事业利用市场机制充分发展，从而增大社会从中的可获利益，已经成为一个问题。

　　一、 民生事业的特性

　　民生事业一般以社会发展和社会保障事务为目标，对公民无法自行解决的普遍性的生活问题，如教育、医疗、养老等问题，以统一、集中的方式给予处理。

　　基于社会建立的国家政体，根据自行不同的政体特性，对于民生事业采取不同的处理方式。从总体情况看，国家不同程度介入民生事业，是民生事业保障的重要承担人。

　　同时，民间力量往往也参与民生事业，非政府组织也在此领域，具有活跃的表现。

　　这是一个复杂的领域。其复杂性主要表现在民生事业与社会保障体制有交叉；国家和民间力量可能在民生事业中一并出现；社会政策适用对不同活动方式的民生事业参与者有区分；国家在民生事业中特殊义务的确定，边界模糊。

　　国家统合社会组织体，使民生问题，具有社会问题和政治议题的双重性。由于对民生事业任何国家和社会都无法回避，它于是从社会问题，演变为普遍社会伦理问题。由于民间力量参与，民间资本的悄然进入，又产生经济资源是否公平、合理配置问题。

　　二、 我国民生事业的演变

　　在计划计划经济时代，由于对民生事业需求的体制性压抑，民生事业的规模增长缓慢。国家作为资本的唯一拥有者，承担着民生事业投资人和保障者的角色。作为无产阶级的社会成员，无力参与民生事业。教育、医疗、社会福利机构，作为政体的附属构件，承担着民生事业保障的义务。社会成员可以在此制度设计中，低成本或者无成本地分享低保障程度的民生事业保障。

　　经济体制改革后，教育、医疗和社会保障体制出现了明显的变化，原有的低水平国家垄断性体制被打破。民生需求增长十分明显，因此需要建立一种水平上涨后的新的平衡。民生事业的社会化，呈不可逆转之势。在市场化的新环境中，需求的不可抑，为不断试验新的平衡机制，提供了动力。

　　三、 法律调节之弊

　　法律就其善意，在于促成建立社会公平机制，给予规则性的固化。但是法律背离善意，走向歧途，亦可误导新的平衡机制。如果进行合理法律制度设计，就必须脱离自身利害关系，将包容了个体合理权利的社会公共利益作为出发点。

　　教育、医疗和社会保障体制等民生事业的立法，由于立法体制的限制，规则的制定程序正当性存在缺陷。主要表现在上述方面的立法，由利害人主管部门起草规则草案，由相同利益体系的上级予以审定，这就使规则的建立，缺乏社会合意程序。这种立法程序上合意缺失，必然带来的法律规则合理性的缺陷 .不当立法程序，正是不当法律规则的起源。

　　那么，我们从社会力量办学、办医、办福利机构的现行立法中看到了什么缺失？我们发现有如下明显缺失：

　　（一）法律中政府义务模糊 .从前政府统包统揽，实践证明不合理；但新机制是否就让政府对民生事业不管不问，对政府义务可以语焉不详？显然，这样是不行的，不符合现代国家角色定位。

　　我们在法规中了解到政府应当发展某某事业的概括性表述，但实在难以发现“具体的法律义务”。没有义务边界，就无法确定社会成员的权利边界。是否有公立教育、公立医疗、公立社会福利机构制度？公立事业机构的目的是什么？它们应当履行何种法定不二的义务？社会成员可从中得到何种具体保障？这些问题，都被既定立法回避。由于法案起草者和审查者的角色限定，对上述问题的程序内追问，成为不可能。