创业投资， ① 作为一种新的投资工具，正在我国悄然兴起。同发达国家相比，我国的创业投资业尚处在起步阶段。但创业投资业对推动经济快速发展的积极作用，正在被我国的广大投资者和高层管理人士及社会各界所认识，其中不乏法律界人士。常言道：“兵马未动，粮草先行”。在采取依法治国方略的国家，发展创业投资业，应法律先行。近年来，法律界人士就如何以法律手段规制我国创业投资业的发展，特别是在发展我国创业投资业中如何界定政府的角色进行了积极的思考及大胆的探索。

　　对政府角色的法律思考，涉及如下几个层面的问题：创业投资是政府行为还是市场行为？政府角色该如何定位？是制度的建设者、交易的监管者还是投资的出资者？创业投资的经营模式采取官办、民办的办法还是二者结合的办法？政府在创业投资中如何发挥作用？

　　一、创业投资是市场行为而非政府行为

　　根据1996年世界经济合作组织科技政策委员会的一份题为《创业投资与创新》的研究报告，将创业投资定义为：创业投资是一种向极具发展潜力的新建企业或中小企业提供股权资本的投资行为。其实质是通过投资于一个高风险、高回报的项目群，将其中成功的项目进行出售或上市，实现所有者权益的变现。此时不仅能弥补失败项目的损失，而且还可以使投资者获得高额回报。就某个创业投资而言，企业从股权结构设计、融资渠道选择到资本运营方式的构建都是市场化的过程，无论是投资者、还是创业者都必须尊重市场的抉择。投资项目最终是否能够出售或上市，是否能够蜕资，取决于市场。投资项目的运行，遵循的是市场规律。投资主体主要来源于民间，偶有政府介入，也是作为扶持引导的手段，涉足私人不愿问津的风险更大的领域，或者旨在以较少的资金投入带动较多的私人创业投资。因此，笔者认为，创业投资本质上是一种市场行为。政府在发展创业投资业中起着极为重要的作用，发展创业投资业离不开政府的支持，这在各国都是如此。美国的创业投资业之所以得到了迅猛的发展，原因之一就是得力于政府的大力支持。尽管如此，也改变不了创业投资作为市场行为的属性。美国政府的确是在诸多方面直接参与了创业投资的发展，如设立种子基金；提供债务融资；提供信用担保；增加政府采购支出等，但这些主要侧重于创业投资发展的初期。尽管有政府的直接参与，但美国的创业投资的组织经营方式仍然是属于以私人创业投资公司为主体的模式。其重点仍然是放在充分发挥市场作用上。美国政府强调对创业投资市场的主导作用。其致力于以积极的态度，推动制度创新、培育市场主体、营造政策环境，推动创业投资业的发展。

　　所以，确切地说，创业投资本身是市场行为，而发展创业投资业则是政府行为。全国人大常委会副委员长成思危在“依靠风险投资推进高技术产业化”一文里曾指出：“风险投资本质上是一种商业行为，而非政府行为，所以风险投资不宜采取官办（此处”官办“笔者理解是指政府独资）的办法。但是风险投资又离不开政府的支持，政府应该创造有利于风险投资发展的政策法规环境，并给以积极的扶持。政府宜采取‘支持而不控股，引导而不干涉’的态度，来发展我国的风险投资事业。”在市场经济条件下，无论是创业者，还是投资者，各行为人只是站在各自的利益上考虑问题，而不可能是站在全局利益上通盘考虑。这就需要政府以全局利益为重，从全局利益出发，高屋建瓴地对创业投资业的发展规模、发展方向、市场运作进行积极地引导和规制，严格规范创业投资公司的性质、经营目标、投资方式、投资方向、回收渠道等。至于创业者是否建立投资公司，建立什麽样的投资公司；投资者是否愿意投资，向谁投资，完全遵从个人意愿，服从市场的需要。相反，促进、扶持和引导创业投资业的发展，则必须是政府主动亲历而为，遵从国家意志，服从社会的需要。可见，发展创业投资业和创业投资本身是属于两种不同性质的行为。前者是政府行为，后者是市场行为，二者不能混淆。