公共采购,也称政府采购,是指各级政府为了开展日常政务活动或为社会提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序(按国际规范,一般应以竞争性招标采购为主要形式),从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。
政府采购制度作为财政制度的组成部分,在很多国家已有相当长的历史。尤其西方发达国家的政府采购制度已建立起一套较为完善的法律体系。本文介绍美、欧等国政府采购法律体系的特点。
一、美国、欧盟等公共采购法律体系
(一)美国公共采购的法律体系。美国政府采购制度的建立有着深刻的法律渊源。美国是联邦制国家,这一政治体制特点反映在政府采购制度上便形成了两种政府采购:联邦政府采购和州政府采购,它们的采购权利有着不同的法律渊源。美国国会授权美国政府支付债务并为美国人民提供国防和福利的服务,这是美国联邦政府进行政府采购的宪法渊源。州政府的采购权利来自于州宪法,并由州立法机关制定的其它法律予以补充。绝大多数州都授予本州的县、市、镇等地方政府设立采购机构的权利。
美国联邦的公共采购法律体系由基本法律和实施规则构成。基本法律主要包括《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策办公室法》、《合同争议法》、以及与招标采购有关的《小企业法》;实施规则主要包括《联邦采购规则》以及联邦政府各部门为招标和补充《联邦采购规则》而制定的各部门采购规则。其中,最引人注目也最值得一提的是国防部的《联邦国防采购补充规则》,该规则以其严密、完备的规定以及充分良好的执行闻名遐迩。
(二)欧盟公共采购的法律体系。欧盟在《成立欧洲经济共同体条约》的指导下,相继颁布了关于公共采购各领域的“委员会指令”,共同构成了独具特色的公共采购法律体系。在欧盟公共采购法律体系中,既有实体法,又有程序法,有四种指令是关于招标采购的实体性法律。前四部法令分别是:1992年6月18 日颁布的《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》和《关于协调水、能源、运输和电信部门采购程序的指令》等四部实体性法律。还有1989年12月21日颁布的《关于协调有关对公共供应品合同和公共工程合同给予审查程序的法律规则和行政条款的指令》(简称《公用事业救济指令》)和1992年2月25日颁布的《关于协调有关水、 能源、交通运输和电信部门采购程序的招标共同体规则的法律、规则和引欧条款的指令》(简称《公用事业救济指令》)两部程序性法律。这六部指令,是适用于欧盟范围内公共采购的主要规则,各成员国有义务采取措施,使指令的条款在它们的国内法中具有约束力。比如,奥地利在1989年就制定了一个内部适用的公共采购规则,1994年正式以法律的形式颂布实施,称为《联邦采购法》。奥地利作为欧盟成员国参加世界贸易组织的《政府采购协议》后,为了与该协议的有关规定保持一致,正着手以欧盟采购指令为依据修订《联邦采购法》。比利时于1993年12月通过了《关于公共市场和一些为公共市场服务的私人市场的法律》,规定了公共采购的大体框架,并授权国王就具体事项制定法令。1996年颁布了两个关于传统公共采购和公用事业单位采购实施措施和程序的皇家法令。这些法律规定都与欧盟采购指令一致,实际上是欧盟采购指令在本国的具体实施。
(三)国际组织的有关公共采购法令。联合国贸易法委员会自成立以来,一直致力于通过制定国际协定或示范等基本法律的形式促进国际贸易法律的规范化和统一化。采购法律由于涉及各国的民事刑事法律规定、文化传统以及国家对外贸的政策,很难达成共识。因此,贸易法委员会于1994年通过了《货物、工程和服务采购示范法》(简称《示范法》),以指导各国特别是发展中国家的招标采购立法。世界贸易组织制定的《政府采购协议》,要加入世贸组织,就必须遵守这一协议。世界银行为规范借款国的招标采购行为,于1985年颁布了以强化对招标采购的严密监管而著称的《国际复兴开发银行货款和国际开发协会信贷采购指南》(简称《采购指南》),至今已修订4次。
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