一、引言

　　十七至十九世纪是资产阶级夺取并巩固政权，发展资本主义的时期。在这一时期，资产阶级尚未摆脱封建统治阴影的笼罩，深感丧失自由和财产的恐惧。在政治上，资产阶级仍要坚持与封建主阶级进行斗争，以肃清封建残余，防止封建复辟；在哲学上，资产阶级要以“天赋人权”和“人民主权”学说驳斥“君权神授”的神话，以迷惑无产阶级，巩固其自身的统治地位；在经济学上，资产阶级则必须以代表资产阶级利益的，以经济自由主义为核心内容的古典政治经济学理论取代维护封建主阶级利益的，以国家干预主义为宗旨的重商主义学说。总之，资产阶级要求取消一切不利于资本主义发展的限制措施和政策，论证并实现经济自由，促进资本主义经济的迅速发展。人们深信“最好的政府，最少的管理”。这使得在自由竞争资本主义时期，各国无不围绕“行政权力”构建本国的行政法制度。在这一历史背景下，行政法作为规范和控制行政权的法得以产生，并且英美法系国家形成了“控权论”1，而“公共权力说”则在大陆法系国家诞生。本文拟以西方经济学为视角，阐释“控权论”与“公共权力说”产生的历史必然性以及它们演进的轨迹，以触摸西方行政法治理论的历史脉络，挖掘其更深层次的发展规律。

　　二、 从重商主义到英国古典政治经济学——传统“控权论”的产生

　　作为一种行政法治理论，“控权论”流行于英美法系国家的行政法学界，并影响到包括我国在内的许多国家的行政法理论。该论认为，行政法是一种控制行政权的程序和方法的法。也就是说，行政法是行政程序法，是有关立法机关对行政机关的委任立法等进行监督，司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查，以及通过立法和判例建立起来的要求行政机关遵守的程序规则。行政法是控权法，是立法机关和司法机关用来控制行政权，防止行政权滥用和行政专横，防止行政权侵犯立法权和司法权，以及当行政权被滥用时予以补救，从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其享有的行政权，对公民及其享有权利并不具有固有的优越性。2总之，“行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”3“控权论”的产生有其法制基础、政治基础和哲学基础，也有其经济学基础。我们认为，“控权论”产生的经济学基础这一问题至少应包括两个方面的内容：一是经济学理论为“控权论”提供了怎样的思想基础。对此，行政法学界已经取得了共识。学者们普遍认为，以亚当。斯密为代表的古典政治经济学所推崇的经济自由主义思想促进了“控权论”的产生。4 第二个方面是为什么“控权论”能够在英国产生，而“公共权力说”则只能在法国产生，在经济学理论上能否对此做出合理的解释。对此，学者们亦有所认识。例如李娟博士在《行政法控权理论研究》一书中指出，“控权论”在英国，而没有在法国产生的原因在于“各国国情和资本主义发展程度的差异，法国古典政治经济学具有不同于英国古典政治经济学的若干特点。”5但在该书中，对这一问题的探讨却并未深入和系统。我们认为，只有对英国封建社会晚期以及资本主义社会早期的社会经济状况和经济学说的产生、发展历程有一个全面而准确的把握，才能深刻认识“控权论”产生的经济学基础。

　　西方经济学是从重商主义（Mercantilism）开始的。6 马克思曾断言：“对现代生产方式的最早的理论探讨即是重商主义。” 7重商主义产生于西欧封建制度解体和资本主义生产方式产生的初期，而这一时期也正是资本原始积累最为重要的时期。由于长期以来的封建割据限制了商业资本的活动，威胁着商业交易的安全，因此商业资本家坚决支持国王加强力量，消除割据，建立强有力的中央集权国家，以保证商业活动能够在国内市场上顺利进行，并使他们能够以封建国家的武装力量为后盾建立殖民地，以加快资本原始积累的步伐。同时，国王为了维持其封建专制统治，日益需要大量货币，因而也关心加强商业资本的力量。这使得商业资本家与国王结成联盟，西欧各国先后出现了重商主义学说和政策。