对于什么是立法目的，法学界历来有不同的观点，有的学者认为，立法唯一的目的是平等、正义；有的认为是自由、安全；有的把它归结为是人类的幸福，或社会和谐，或公共利益；有的甚至归结为是上帝意志；等等[1].我们认为，立法目的源于立法动机，而立法动机的核心是一定的利益需要，立法者满足这种利益需要的立法体现，即为法律条文中的立法目的。简言之，立法目的就是立法者根据一定的利益需要，事先设定立法所要实现的目标，并按此目标设计立法方略，确定调整的对象与方法，选择最优的立法方略与技术。

　　海岛法也有其立法目的，它的立法目的来自人们以下这些需求：对完整的国家主权安全的需求、对良好的海岛生态环境的需求、对有序的海岛开发秩序的需求、对规范和协调的海岛管理的需求、对维护当地居民合法权益的需求等等。海岛法的立法目的就是要满足这些需求，并以此为海岛法所要实现的目标。

　　上述需求我们大致可以概括为以下几个要达到的目标：

　　一是安全的目标。包括国家主权安全、海岛生态安全、生存权利安全；

　　二是秩序的目标。包括开发利用秩序、行政管理秩序、部门协调秩序；

　　三是公平的目标，包括代内公平和代际公平。

　　海岛法的立法目的主要的是要实现上述三大目标，具体说来就是：维护国家的主权和领海安全；维持海岛生态系统的平衡；保护海岛环境和自然资源；加强政府行政部门对海岛的监督管理；规范海岛的开发利用秩序；保护海岛开发利用者的合法权益；促进海岛经济的可持续发展。

　　立法目的与立法的必要性联系紧密。立法者往往是在发现社会有立法的需求，即有这个立法的必要的时候，才会从这个需求出发抽象出立法目的，进而进行具体的立法。

　　海岛立法的必要性主要在于：一是海岛直接涉及一国的主权安全，海岛归属涉及国家主权问题；二是海岛的生态系统和自然资源有其特殊性和独立性；三是海岛权益直接涉及公民的基本权利；四是海岛问题具有综合性。海岛立法的各目标之间、以及各项具体目标之间存在着对立统一的关系。例如安全目标与公平目标的对立统一、代内公平与代际公平的对立统一等等。这些关系的正确处理是我国现有立法所力所不及的，客观上需要一部专门的海岛法予以统筹安排和特别调整。我国目前还没有关于海岛利用、保护与管理的综合性法律，对海岛各种资源的开发利用以及海岛生态环境的保护，分别适用《环境保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等法律，以及相关法规、规章等规范性法律文件[2].这些现象与海岛在政治、经济和国防安全中所处的重要地位不相符，因此，制定一部海岛利用与保护方面的综合性法律势在必行。

　　一、海岛直接涉及国家主权，且许多内容具有涉外因素，需要海岛法明确宣示。

　　岛屿及其周围海域，对于所属国不仅具有重要的经济价值和军事价值，而且具有极其重要的地缘政治意义和重大战略价值。

　　1982年联合国通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是一部有关海洋和海岛的比较完善的国际公约，目前世界上绝大部分海洋国家都是该公约的缔约国，我国1996年批准加入了该公约。[3]该公约规定，岛屿可以与大陆领土一样拥有相应的领海、毗邻区、专属经济区和大陆架。[4]由此，随着1982《公约》及其对于岛屿规定的问世，各国对海岛主权予以前所未有的重视。

　　根据国际法，领海基线对于一国领海海域、毗邻区、专属经济区和大陆架的划分意义重大。按照《公约》，领海基线是沿岸低潮线，向外推12海里是领海，但实际上因为海岸是很曲折的，按照沿岸低潮线划分太复杂，所以一般按照直线法，先确定一些间隔的点，把这些点连起来，再把这些线作为领海基线，然后按照基线向外推12海里就是领海。[5]领海基点是划定领海的起始点，我国大部分领海基线都划在海岛上，1996年我国公布的78个领海基点中，有67个划在无居民海岛上，[6]大约占85%.如果这些领海基点一旦变更，比如作为领海基点的无居民海岛被人为破坏甚至消失，将造成几百上千平方公里领海的丧失。因此，国家必须尽快制定海岛保护与利用法，对领海基点的所在海岛进行特殊的法律保护。