江泽民总书记在党的十五大报告中指出，要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。“一切政府机关都必须依法行政”。依法行政是依法治国的主要内容，律师制度是法制建设的组成部分，政府律师是政府依法行政的参谋和助手，建立政府律师制度势在必行。

　　我国律师法第2条规定，律师是依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。该法第50条又提出了为军队提供法律服务的军队律师概念。我国律师界及司法界的有关人士也曾提出过公职律师、公司（企业）律师（注：俞耀明、王琼：《建立公司律师制度的若干思考》，《政治与法律》1997年第3期。）等概念。笔者进而提出，为了以示区别和便于研讨，暂且根据律师法第50条的规定或按照服务对象区分，即把为军队提供法律服务的律师称为军队律师，于是把为社会提供法律服务的律师称为社会律师，把为公司（企业）提供法律服务的律师称为公司（企业）律师，把为政府（主要是国家行政机关或称中央和地方各级人民政府及其职能部门）提供法律服务的律师称为政府律师。本文重点讨论政府律师概念界定及建立相关制度等问题。

　　一、问题的提出-依法行政呼唤政府律师

　　“行政是国家的组织活动。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第429页。）行政有广义和狭义之分，前者是指各种国家机关、政党、社会团体、企业、事业单位等组织机构自身有组织有领导的管理活动，后者专指国家行政机关管理社会公共事务的活动，又称公共行政或国家行政。在现代国家，不论是资本主义国家还是社会主义国家都明确规定了依法行政的原则，国家行政机关只能按照宪法和法律的授权行使国家行政权。正如我国宪法第5条所规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关（当然包括国家行政机关）必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。由于国家行政权具有广泛性（行政的范围遍及社会生活的各个领域）、直接性（绝大多数国家行政权直接针对具体人和具体事物采取）、多样性（行使的方式因行政管理对象差异而采用各种不同方法）和灵活性（根据具体对象采取相应的具体处置办法）等特点，决定了依法行政的必要性和艰巨性。依法行政不仅要求行政首长依法决策、国家公务员依法作为（或不作为），且要求具有一支专门为政府行使权力、履行职责提供全方位、全过程服务的法律专家队伍即政府律师队伍。

　　国家法制建设的主要职能机关司法部提出，要“逐步摸索在国家机关内部建立为各级政府及其行政部门提供法律服务的律师队伍的新路子，使律师工作进入决策领域，促进政府决策的科学化、法制化”。司法部还提出，“政府只有依法管理社会事务，把一切行政行为纳入法制轨道，才能树立权威，树立公正形象，及时有效地解决纠纷，减少社会矛盾。律师作为社会主义民主制度的重要象征和社会主义法制建设的一支重要力量，因其懂法律、懂政策和专业的特点，在促进依法行政、依法治理、保障决策的民主化、科学化、法制化，推动廉政勤政建设，促进社会、经济发展等方面具有重要作用”。（注：肖扬：《把握大局扎实工作履行职责确保稳定》，《在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话》，1997年6月11日。）

　　二、实践的回应-中国首批政府律师业绩显著（注：《发挥公职律师作用提高依法行政水平》，《浦东新区司法简报》增刊第3期，1997年4月4日。）

　　上海市浦东新区作为中国改革开放的试验区，对政府形象和法制建设提出了很高的要求。充分发挥法制的引导、保障、规范和促进作用，对创造新区良好的投资环境，促进浦东的功能开发和形象开发十分重要。为此，新区在全国率先试行政府律师制度，对促进和加强新区的法制建设具有十分积极的探索意义，是进一步提高新区依法行政水平和能力的重要举措。1995年8月24日，为了进一步促进浦东新区国家行政机关的依法工作，规范政府行政行为，根据国务院批转司法部《关于深化律师工作改革的方案》等文件精神，上海市浦东新区管理委员会、上海市司法局联合行文批复，同意浦东新区司法局制定的有关浦东新区政府律师试行办法（注：上海市浦东新区管理委员会、上海市司法局：《关于〈上海市浦东新区公职律师试行办法〉的批复》，1995年8月24日。）。1996年3月，经上海市司法局批准，浦东新区司法局向首批28名政府律师正式授证。这28名政府律师全部由在职的从事法制工作的国家公务员组成，分布在新区9个职能局和外高桥保税区管委会。在28名政府律师中，原有律师资格的10人、曾任审判员的2人、高级职称的7人、中级职称的4人。整支政府律师队伍是由既有一定的专业知识，又有一定的法律修养和较为丰富的司法和法律工作实践的人员组成。首批政府律师按照其特定的职责，在当好政府的法律参谋、积极为新区管委会和有关职能部门决策提供法律服务等方面发挥了很好的作用。