三、城乡联建的法律风险

    为了调动民间参与震后重建的积极性，成都市统筹城乡工作委员会和成都市国土资源局联合发布了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹〔2008〕93号）。《通知》规定允许农户与城镇居民以协议形式联合建设房屋，对联建的房屋中属于农民的部分办理住宅产权证，对于联建方则将土地用途规定为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)。该政策出台后，媒体进行了大量的报道，吸引了一批有意向的个人和单位与村民签订一批联建协议。但该政策同样引发了民间热议，有人说这是成都地方政府借用地震“机遇”变相推行与以前在城乡一体化过程中曾经实施但被中央政府叫停过的政策，是地方政府挟抗震救灾的民意对中央政府的“讹诈”。但我们认为，在联建过程中，农民在宅基地建设的住宅只要没有超过规定的标准自无不妥，问题是联建协议毁约的后果应当引起足够注意，以防新的历史遗留问题的发生。
我们分析认为，联建协议在地震重建初期毁约的风险不大，大家彼此需要，各取所需，理应相安无事。但重建深入后，随着联建项目的增值日现，利益分配机制的不完善将必然导致纠纷的产生，最终办法当然是诉诸法院，联建协议此时无疑会成为法院审理焦点。由于国家法律对农村土地限定了“三种用途”，即兴办乡镇企业、村民建设住宅和兴建乡（镇）村公共设施和公益事业，国务院对此也三令五申，还严格规定了乡镇企业的范围、宅基地的使用条件，而联建并不属于规定的“三种用途”。法院通常会认定联建协议违反国家法律强制性规定，进而判定其无效。根据法律规定，因无效协议取得的财产各自返还或者作价补偿，因为联建工程在农民的宅基地上进行，不动产按法律规定应归属农民所有，而农民则被判决返还联建款。幸运的联建方或许能够取回投资成本，而不幸运的则可能取不回投资成本。因为农村宅基地使用权只能在限定的范围内流转，由于农村特定的风俗，宅基地拍卖几乎无法进行。说到底，即使联建方胜诉，法院受理的执行案件也将无法善终。四、“非转农”的可行性

    “非转农”的根本问题在于：城市居民是否意愿到郊区去当农民？与省内其他城市相比，成都市有三环路、环城高速以及到各区县的高速公路，市区到郊区的道路四通八达。市区堵车也导致从郊区到工作地点几乎与城市区间流动没有什么时间差别。再加郊区农业科技的发展，特别是园艺产业的发展，使得郊区变得不但清静而且环保，郊区成了城市居民向往的生活区域，在郊区拥有一块属于自己的“自留地”和住宅则更是梦寐以求。《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》下发后，很多城市居民与农户签订联建协议很好地说明这一现象。但如前所述，联建协议联建各方之间在现行法律框架下永远只能产生债权关系，产生不了物权关系，联建方的远期权利存在着无法保障的风险。现有的土地政策也严重制约了城乡统筹发展，禁锢了农村土地的活力发挥，但是放开土地自由流转又很容易面临合法性危机。如何解决这个二难问题？