摘要：政党法制是政党民主理念的形式体现，表现为宪法提供规范政党活动原则规定，及议会普通立法规定政党的具体活动规则，并辅以司法审查政党的内部活动与外部行为，以确定政党活动的合法性与合宪性。

　　关键词：政党民主、国家民主、政党法制、司法审查

　　政党法制区别于政治学意义上所讨论的政党制度，它是立基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程。对政党法制的考察既有助于在理论上厘清政党宪法地位与性质的双重性，亦有助于实践中我国政党法制的展开。本文将基于对政党法制的理论基础及政党性质的分析，对政党法制的立法包括形式法律规范与实质法律规范，及政党的司法审查等问题进行初步探讨，以期获取政党法制的立体与动态景观。

　　一、政党法制的理论基础

　　政党法制，是指政党受法律的规制，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性与合宪性的过程。政党法制的理论基础是政党民主，此前，有关政党活动服从于政党自由的理念，因为，从政党的宪法地位来看，政党是私人之间就政治信仰与政治行动问题而形成的政治性的结社组织；结社权是各国宪法明确承认的私人宪法基本权利之一，政治性的结社与公民私法领域中的结社（私法人）并无二致。在此观念与前提主导之下，并未形成一个特殊的宪法制度，有关政党内部的活动原则在服从宪法结社自由的一般原则之下进行，政党民主问题并未受到特别关注。

　　最早提出政党民主问题的是德国学者罗伯。米谢尔斯。[①]他于1911年出版了题为《现代民主中的政党社会学》一书。在该书中，作者提出了“政党寡头”问题，认为这是政党自由理念之下政党的发展规律。这一理论认为，随着现代政党规模的庞大，政党走向了专业知识的时代，形成了政党的组织化体系化，导致政党的组织操纵在极少数的精英手中；这些人控制着政党的日常政务，在实际上影响政党政策的决定，党员只有服从党领袖的领导。“寡头铁律”理论的中心内涵是，所有的政党必然形成寡头领袖的组织，政党越大，这一现象也就越严重，距离民主的理念也就越远，党员对党内事务就越无发言权。米谢尔斯还以社会学的方法从技术与心理层面分析“寡头铁律”的现实基础。尽管这一理论受到了学界的批评，但二十世纪许多国家的政党实践证明这并不完全是凭空杜撰。同时，在实践层面，政党民主化受到了各国重视。

　　政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则；二是政党外部活动必须不得与国家民主的理念相违背。政党民主的内容包括政党民主的原则是什么？政党民主是否须服从国家民主的理念，即国家民主原则是否适用于政党？国家民主有很深厚的历史与理论渊源，是人民主权理论的具体体现，其在原则上承认人民是国家的主人，保障人权是国家施政的目的，并进一步在国家政治制度中落实法治原则和法律保留原则。由于政党不过是一般的政治结社，能否按照这一原则来要求政党内部组织则有两种不同的观点。一种观点主张，两者具有同一性，可以按照国家民主的理念来要求政党，政党所要遵循的民主理念与内涵与国家所奉行的民主是相同的；一种观点认为，不可以按照国家民主的理念与原则要求政党，这样做可能产生萎缩政党功能的后果。该观点认为，进一步而言，在政党内部适用国家民主的原则，会产生这样一些问题：是否可要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利？如果承认在政党内部党员有结社的权利，是否可促成政党的分裂？在政党内部是否适用国家选举制度，采用秘密投票原则？政党内部是否必须设立如国会一样的组织，来控制党务的运行？等。

　　针对这些问题，目前较多的人持修正性的观点，认为人民和国家的关系与人民和非公权力团体之间的关系不可同等视之。人民与非公权力社团之间的关系是人民与政党之间的关系，这一关系不同于人民与国家之间的关系，不可按照国家民主的理念与原则来要求政党。该观点认为，适合规范政党内部关系的民主理念，原则上源于国家民主的理念与制度，如果有所修正，须在考虑政党功能及特性后，才予以援用。[②]由此也产生了一系列问题，例如，党员的组织及其权限须受到国家法律的规范而不仅仅是政党党章的规制；党员的权利是否受到宪法保障？党员的入党和退党权是否受法律保障？党员的言论自由权和结社权是否受法律保障？党籍的开除有无救济制度？政党的候选人推举制度等是否受国家选举法的规范？