在当代的政治理论与公共行政理论的研究中，宪政、民主与公共政策的效率这三组命题都是研究的热点问题。在实际的政治生活中，有关要求实施宪政、争取民主权利，提高公共政策的效率的呼声在世界范围内也愈来愈普遍。但有关三者之间的关系究竟如何，宪政、民主对公共政策的效率的影响问题，我们的理论研究却没有给予足够的回应。乔恩？埃尔斯特在其《宪政与民主》一书的导言中提到，“宪政与民主之间的张力可以说从来都只是一个三维问题的两维。使这种张力具有深度的第三维是这样一个目标，即有效率得进行决策，必要的时候，即不受公众参与也不受宪法的约束。”[1]这段话形象的说明了宪政、民主与公共政策三者之间的关系，但该书只是对宪政和民主之间的关系进行了讨论，埃尔斯特也并没有给公共政策的效率予以明确的定义。刘军宁在《共和？民主？宪政》[2]一文中就共和、民主、宪政三者各自的本质，相互联系及差异问题进行了详细探讨，但其主要目的在于探索市场秩序的政治架构。本文的主要任务是试图在界定公共政策的效率其概念的基础上，通过讨论宪政与民主之间的关系，运用有关理论来分析探讨宪政民主对公共政策的效率的影响。

　　一、公共政策的效率

　　一般而言，人们通常用市场的失灵来论证政府干预的必要性，后来发现政府干预的效果也并不象想象的那样尽如人意，才又从理论上论证了市场失灵只是为政府干预提供了介入的条件和空间，但并不是充分必要条件。这里用的是一种逻辑顺序的论证，在此我想借用同样的逻辑来引入公共政策的概念。对于某一特定的社会而言，其拥有的资源量是一定的。因而在一定资源拥有量的基础上，资源的利用情况就决定了这个社会的福利情况。实际上，资源的利用情况应该分为两个层次来看：一个是“资源的运用效率”，即在使用某一资源时，尽量使其损失降到最小。比如说，我们用电来照明，在这个能源利用过程中，电能转化成了光能，但其转化率却不是百分之百，而是有一部分的损失，如化为热能的那部分就消散在空气中了白白浪费掉了。在这种情况下，要想减少能源的浪费，就必须尽量的提高电能向光能的转化率。这更多的是依赖于科学技术的进一步发展。第二个层次是“资源分配效率”，也就是指将资源分配到最需要的地方上去。仍然以电能为例，电除了可以用来发光照明以外，还可以发热用来取暖。在一个寒冷的夜晚，光和热都是人们所需要的，但如果电能的数量有限，只够满足人们一个方面的需求，那么将电能转化为热能是更为有效的分配方式，因为如果不这样做的话，人们就会因寒冷而冻死。资源配置的最高境界就是各种资源在各种不同的使用方面，寻求一种最佳的分配方式，从而使社会福利达到最大化，使社会发展达到最佳状态，而这种状态即是所谓的帕累托最优。

　　要实现帕累托最优需要完全竞争的市场，这是一个理想化的条件，在现实之中无法完全达到。市场的不完全性，以及与市场的不完全性有关的外部性和公共产品的分配问题，都是市场失灵的表现。虽然帕累托最优在现实中无法实现，但并不意味着它没有任何意义。它实际上，在为我们提供理想境界的同时，也为我们设立了一个可供对比的标准。

　　要想实现社会资源的最佳配置，就市场本身而言，它不仅在公共物品的提供和分配方面表现的无能为力，为保持完全公平竞争的环境更是它的盲点所在。公共物品和完全公平竞争的环境均是需要人们做出集体选择的产物。而公共政策即人们（包括政府和官员以及普通的民众）所做的集体选择的行为。由此我们可以把公共政策的目的看作是对市场失灵的完全补充。我们可以假定社会资源得到最佳配置时，社会福利是100%，如果单就市场的力量，可以实现的社会福利是60%（这仅仅是我在建立模式时的一种假设，并没有任何的实际统计根据），那么剩余的40%则是公共政策所要完成的任务。那么公共政策能够对其的弥补程度，我将其定义为公共政策的实质效率，而公共政策的制定和执行的速度，则被定义为程序效率。也就是说公共政策的效率有两个方面，一个是实质效率，；另一个是程序效率。