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政府在高等教育中的角色-从宪法看政府与大学
www.110.com 2010-07-24 11:27

  壹、前言

  近几年来由于人民接受高等教育的意愿日益提高,对于高等教育的需求也日益争加,政府早已注意到应该增加高等教育之就学机会,因此除增设公立大学之外,也逐步放宽私立大学之设立限制。而未来由于政府经费之限制,政策上更希望不再增设公立大学,而以鼓励私人兴办大学之方式来满足人民接受高等教育之需求,并达成提升高等教育人口比例之目标。此时政府在高等教育中所扮演之角色为何?应有重新检讨之必要。但我国大学之发展,以及政府与大学之关系,除了与政府教育政策有关外,更与宪法上有关大学之基本价值决定有着密切的关系,因为政府对大学的政策及规范都不能与宪法上的规定有所抵触。所以,要分析政府与大学的关系,确立政府相对于大学所应扮演之适当角色,均必须先厘清宪法上对大学究竟有那些基本的价值决定。

  贰、宪法上有关大学之价值决定

  我国宪法上直接、间接有关大学之规定,最重要的有宪法第11条的「讲学自由」及由其所导出的「私人兴学自由」与「学术自由」,第162条国家对公私立教育文化机关之依法律监督,以及第167条之奖励补助私立教育事业之规定。除此之外,其它像宪法第21条之人民有受教育的权利与义务、第158条之教育文化目标,以及第166条对科学发明创造之注重等规定,则亦与大学有间接之关联。然以下限于篇幅则仅就与大学关系最重要的学术自由、私人兴学自由、国家对大学的监督以及国家对大学的奖励补助等四方面来加以分析。

  (一)学术自由

  学术自由(Wissenschaftsfreiheit)就其内容而言,应包括「研究自由」(die Freiheit der Forschung)与「教学自由」(die Freiheit der Lehre)在学说与实务上已经成为通说[1],至于「学习自由」(die Lernfreiheit)是否包括在内固有争议[2],但我国司法院大法官释字第380号解释则已确认了学术自由的内涵同时包括「研究自由」、「教学自由」与「学习自由」。此外,通说亦认为学术自由之主体包括每一个从事学术研究之人,以及大学及其它从事学术研究之机构或团体。而私立大学为「私法人」性质之组织,亦得作为学术自由之权利主体。一般而言,宪法上的基本权利本来乃是用以对抗国家权力之防御权,因此,学术自由所保障者,原应不包括私立大学之教师、研究者与私立大学间之关系。然而,由于学术自由之保障不限于国、公立大学,亦及于私立大学。学术自由与大学自治,在事物的本质上,不应限于对国家权力之关系。私立大学的教师在对其设立者之关系上,学术自由亦受到保障。[3]此外,私立大学或研究机关以限制研究教育活动为内容之特约及禁止、命令之措施,不应认为有效。依其状况,亦有发生违反公序而透过私法规定,成为无效之情形。[4]

  我国大学法第1条第2项以及司法院大法官释字第380号解释,对于学术自由之保障,均未区别公、私立大学,而学理上通说亦认为私立大学得作为学术自由之权利主体。然而若涉及到私立大学侵害其内部教师、学生之学术自由时,则可依德国的「基本权利之第三者效力」理论,或美国法上的「国家行为理论」(State Action Theory),透过宪法基本权利之直接或间接适用,来保障教师与学生之学术自由。

  此外,大学自治作为我国宪法上学术自由的制度性保障,于司法院大法官释字第380号解释中已予确认,惟该解释中并未特别区分公、私立大学,应系认为私立大学之大学自治亦受宪法所保障,此与大学法第1条第2项之规定,并未区别公、私立大学者,有相同之意义。故在我国法制上,私立大学之大学自治亦受到宪法及法律上之保障,应无疑义。国家(包括立法者)若侵害私立大学之自治,固然系违宪之行为,私人(私法人)对私立大学之大学自治之侵害,则除可认为违反大学法外,亦可藉由基本权利之直接或间接适用,而认为该行为无效。
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