内容提要：社会权不同于宪法中的传统自由权体系，其保障主要依赖国家中心责任。全球化在对社会公正形成更大程度损伤的同时，也限制了国家采取行动的范围，并在客观上增强了全球非国家行为体在促进公民社会权实现上的能力与影响。鉴于国家中心责任的局限性与副作用，在不放弃国家责任的前提下，出现了社会权保障向非国家行为体的过渡趋势，即国家之下与国家之上（包括国家之间）。该趋势既可帮助补救与减轻国家中心责任体系下的负面机能，还可以促成该权利的完全实在化。
关键词：全球化，社会权，国家中心责任，非国家行为体
全球范围内的社会权保障趋势主要呈现一个由国家中心责任向非国家行为体的转变过程。其所谋求的是形式平等价值向实质平等及权利的完全实在化转化，及对由经济发展造成的社会正义损伤的修补，是进一步落实各国宪法规定的“法律面前人人平等”的具体体现。2001年2月18日，我国全国人大常委会已批准了《社会、经济、文化国际权利公约》（ICESCR，以下简称《公约》），市场经济、入世、经济全球化及中国特色的社会主义理论内涵也在客观上要求我国注重公民社会权利的保障，以充分体现社会主义优越性，促进经济、社会与人的价值的全面实现与可持续性发展。因此，认真探讨全球化对公民社会权利保障趋势的影响，对我国落实这一国际公约不无裨益。
一、社会权国家中心责任概说
社会权国家中心责任，是指社会权的责任主体主要是国家，国家通过积极的税收、干预及再分配政策促成平等价值的实现，保障公民的社会权利。社会权，又称社会权利，无论在价值立意、社会基础、国家权力的作用方式及实在化方面都不同于传统的自由权。社会权具体包括工作权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、社会保障权包括社会保险、家庭、母亲、儿童和少年受广泛保护和协助权、获得相当的生活水准权、达到最高的体制和心理健康的标准权、人人有受教育权、参加文化、享受科学进步及其应用所产生的利益等各种经济、社会、文化权利。一般认为，传统或古典基本权利包括公民权利和政治权利，是自由价值与自由资本主义时期权利内容的宪法体现，从属于自由权体系，该权利以国家与社会分离作为其社会基础，承认财产权的绝对私有与保障，要求国家以消极的夜警身份出现。“所谓自由权，实际是一种旨在保障委任于个人自治的领域而使其不受国家权力侵害的权利，是要求国家权力在所有的国民自由领域中不作为的权利”，“自由权主要是要求国家权力不予干预，对国家权力划定不能介入的范围”。[i]社会权与自由权不同，是平等价值的集中体现，也是国家与社会融合与渗透的产物，其非自力他助性质客观上要求国家以积极能动身份促成这类权利的实现。社会权与自由权的这些差异深刻影响了该类权利的实现方式，故社会权的责任主体主要是国家。因此，占支配地位的被动的自由主义国家观或主动或被动地受到不同程度的修正，国家一反其消极立场，出面干预社会和经济，由被动消极的守夜人转变为积极能动国家，开始承担其促进福利即社会权利实现的中心责任。二战以后的各国不同程度地采纳和接受了这一点，在宪法中采用大量篇幅规定国家的义务和责任，并制定了一系列社会立法，形成了促成这类权利实现的宪法和法律上的实在法规范保障体系，而《公约》的制定则使对该权利的保护由国内扩展到国际层面。
社会权国家中心责任的确立有赖于平等观念的普及与一系列复杂因素的综合。一般认为，1601年为福利国家的兴起时期，突出标志为英国政府伸出援助之手颁布和编定的《济贫法》，反映了英国资本主义和工业发展的客观要求。纺织工业的大规模发展迫使开展的圈地运动把佃农赶出了田地，贫困人口的激增使政府必须一定程度上放弃自由立场，出面进行救济，《济贫法》遂应运而生。虽然《济贫法》只是一纸空文，但是，这条法律的前提，即政府必须对穷人负责，以及由这个前提产生的公共政策对未来的社会福利产生了影响。19世纪80年代初，出于多方面的考虑，德国首相俾斯麦创立了福利国家的古典形态，制定了针对疾病和老人的《国家保险制度》。这些考虑既有政治的需要，也有经济上的原因，还有对自由放任经济理论的认识与态度。政治上的需要主要是驱散倡导平等与社会公正的社会主义的威胁，阻止公民政治权利的实现，不得已而把各种福利权让位于工人阶级的政策绥靖；[ii]经济上的考虑是由于平等的破坏影响了资本主义的发展；而经济理论方面的认识则反映了19世纪德意志统治集团对自由放任经济学说的轻视程度，有人认为，对这一理论的轻视程度不亚于他们对社会主义的鄙视。[iii]后这一制度被竟相仿效。20世纪初，英国首相贝弗里奇于1907年访问德国，其目的就是学习这种模式，其后英国制定了《公共住房政策》。1933年，美国制定了《联邦紧急救济法》，1935年又制定了《社会保障法案》，该法包括了对老人、盲人和儿童实施政府性援助性的措施，但对老人和失业者等的保障却是该立法的主要内容。这些都是从《济贫法》衍生而来。至于北欧诸国的平等主义则具有深刻的历史文化根源，而不仅仅是“普世主义”福利国家的产物。公众对高额税收的认可程度高于大多数其他西方国家。[iv]社会权的宪法保障则始于德国。1919年魏玛宪法开社会权国家中心责任的先河，表现为宪法中明确规定一系列公民社会经济权利，在宪法中标榜“社会主义”口号，体现“社会化”原则，不再公开确认“私有财产神圣不可侵犯”，将福利国家上升为国家理念，这一规定既改变了传统自由资本主义宪法仅仅体现的国家对公民自由权的消极义务，也标志着近代自由主义宪法向福利国家宪法的转变，同时也预示和开创了世界范围内近代宪法向现代宪法的转型与开端。秉承魏玛宪法的传统，现行德国宪法第20条第一项规定：“德意志联邦共和国是一个社会的和民主的联邦国家”，意味着德国确立了社会国家观的国家理念。社会国家的概念不同于资本国家，它在一定程度上确立了国家的积极义务，提倡平等价值中的自由权一面，将平等权视为公民“实在法上的权利”而不仅仅是纲领性规定与政策指导意义上的形式平等。后社会权保障获得了国际社会的认可，从一国内部扩展到国际层面。1954年，联合国人权委员会将起草的两个人权草案提交第九届联合国大会。其中之一即为《经济、社会及文化权利国际公约》。1966年12月16日，第21届联大以105票赞成（无反对票）通过了该《公约》，同年《公约》向世界各国开放。《公约》明确规定了各国政府在维护和促进经济、社会和文化权利方面所承担的责任与义务，“突破了西方国家将人权仅仅理解为公民政治权利的传统观念，丰富，扩大了人权的经济、社会、文化方面的内容”。[v]正是考虑到《公约》赋予国家的积极责任，及对该权利的保护比对公民权利、政治权利保护要困难和复杂，需要各缔约国在经济、技术、教育等方面投入很多的精力与努力，所以，公约在执行上仅要求各缔约国承担“尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作”的义务，最后“逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。（《公约》第2条。）
