「内容摘要」本文考察了全国人大主席团的运作与职权，探讨了其与典型指导机构的不同之处，提出人大主席团制度所存在的若干问题。本文认为我国人大制度的改革与完善的一个重要环节就是其指导机构即主席团的改革，而对其改革又必须与我国的现实与政治理论学说结合起来，吸收国外的有益经验，使人大主席团能够更有效地行使其职权。

　　「关键词」代议机关，指导机构，主席团

　　导语

　　学者们对人大制度的研究现在已经深入了许多。研究关注的问题已从原来的人大与其它国家机关的关系深入到人大内部制度及运作中，特别是关于人大内部的专门委员会问题已经得到了更多的关注。而作为人大会议的领导机构-主席团则很少有学者关注，这方面的文章也不多，教材中的论述也非常有限。应该说作为大会的领导、主持机构，我国人大会议有这么庞大的主席团主持会议在世界上也是相当罕见的。我国人大为什么以主席团为领导、主持机构，其规模为什么会有这么大？其职权现行法律为什么规定这么些内容，其依据何在，是否合适？其与大会的关系如何，与执政党的关系如何？等等这一类问题都是我们应该解决的。我们现在在讨论人大如何改革的同时，必须注意到人大内部配套制度的改革，包括专门委员会及主持机构的改革。比如我们在讨论我国的人大应该精减的同时，是不是也应该关注主席团究也应该精减？坐在主席台上的是否应该有这么多人？[1]

　　限于笔者的认识及所占有的材料，对刚才所提出的问题现在也不是都能形成自己的看法，即使本文中所提出的一些想法也是极为肤浅和初步的，不当和错误在所难免。“抛砖引玉”，是许多学者文中的自谦之词，但对于本文来说却是最合适不过，对这个问题的讨论还得再继续深入。因为笔者的目的正是引起大家对主席团问题的注意，以期对主席团的认识更加全面、深入，从人大主席团这个角度对人大制度的改革能有所裨益。

　　一、代议机关及其指导机构

　　（一）代议机关[2]

　　现今各国为实现民主政治实现人民主权的需要，或点缀政权机关的民意，或出于其它目的，大多设立代议机关。全国性的代议机关通常称为国会。在具体名称上各国不尽相同。[3]其组成有一院或两院或更多。代议机关的成员即议员（也可译作代议士），其产生主要由人民直接或间接选举，在有的国家，有少数成员采取任命方式产生，包括政府任命、主要党派任命、议会任命、国家元首任命等；当然还有极少部分由其它一些办法产生。[4]议员数量多寡与领土大小、人口多少、民族纯杂等有关。[5]代议机关是典型的合议制机构，其决议作出需要该机关的多数，至于所需的多数是相对多数还是简单多数还是绝对多数，均按所通过决议性质由宪法或有关法律规定。

　　（二）指导机构

　　由于代议机关由议员组成，其作出决议亦系由表决通过，与一般会议特别是行政机关会议不同，各议员权利平等，均只有一个投票权，最后决议由多数决定，即多数议决原则。[6]不过为形成此多数，作出最终决定，须有先行的各种准备行为，比如提议、讨论、表决等。再一细分，又有谁可提议，达到多少人可提议，提议可否有时间限制、内容限制，提议之后是否必然列入会议讨论，持不同观点的各方辩论时间如何分配，何时结束，以及表决票数达到何种标准可算通过等等，这些都是一个代议机关会议必须解决的问题。如果这个问题解决不好就可能会出现“聚众于一堂，每乏组织，职责缺如，遇事随便发言，彼此交谈接语，全无秩序”的景象[7]为此，各国制定了各种制度规定会议程序及议员的权利和义务。也为此目的及保障这些制度的实施，还设立了领导（指导）机构，以主持会议。

　　那么何谓“主持”？《现代汉语词典》解释为“①负责掌握或处理；如主持人、主持会议。②主张；维护。如主持公道、主持正义。”[8]本文显然应取第①义项。不过讲到代议机关会议主持，仅仅讲到“掌握或处理”还远远不够，得具体到主持的事项或指导机构的职权。一般来说主要有对外代表议会，主持议会讨论和辩论，协商决定议事日程，维持会议秩序，宣布休会等。关于职权后文还将具体讨论。