政府形象是一个自有政府以来就始终存在的客观现象，是与人们关系极其密切的一种特殊形象。然后，尽管人们经常接触政府形象，却很少从理论上研究什么是政府形象，它有哪些要素和特征，它是怎样形成的，应当如何对它进行控制，等等。这就必然会影响我们从本质上去把握政府形象和有意识地去塑造政府形象。因此，对政府形象问题进行深入研究在理论上和实践上无疑都是十分必要的。

　　一、政府形象的理论范畴

　　所谓政府形象，是指作为行政主体的政府在作为行政客体的公民头脑中的有机反映，是主客观相统一的产物。作为一个理论范畴，它主要有以下要素和特征。

　　（一）政府形象的要素

　　政府形象由以下三个要素构成：

　　1、 政府：从行政主体到认识客体

　　毫无疑问，政府是三要素中最重要的一个要素，是决定政府形象的主导方面，也是古今中外政治学家、法学家和行政学家研究的重点和难点。一方面，从行政管理角度看，政府是行政主体，与公民的关系是命令与服从的关系，居于主动地位，二者的法律地位不对等；另一方面，从政府形象角度看，政府则是认识客体，是公民头脑中的反映对象，居于被动地位，二者的认识地位不对等。因此，政府是根据绝大多数民众的意志（上升为法律）行使行政权，还是根据少数执政者的意志（个人专断独裁）行使行政权，就构成了影响绝大多数认识主体的看法和感情，决定政府形象好坏的本质因素。

　　近代以来，西方政治学家和法学家普遍认为，为了防止政府专断独裁，必须保障人民①民主和自由，必须将人民的意志上升为法律，并确立其至高无上的权威。英国著名政治思想家洛克在其名著《政府论》中认为：“处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对它的问题所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。……处在政府之下的人们的自由，应有长期有效的规则作为生活的准绳，这种规则为社会一切成员所共同遵守，并为社会所建立的立法机关所制定。”①洛克的这一政府理论，成为英国和美国建立法治政府的基本理论。当代的英国法学家则进一步对法治政府的主要原则进行了如下概括：（1）政府的一切活动必须遵守法律；（2）法律必须尊重公民的自由和权利；（3）法律面前人人平等；（4）法律在政府与公民之间无所偏袒②。由此可见，建立在公民民主和自由基础上的法治政府的形象，必然优于专制独裁的人治政府的形象。

　　2、公民：从行政客体到认识主体

　　对公民的研究主要开始于近代以后。在专制社会，公民是纯粹的行政客体，不必要也不可能研究它对行政主体的反作用问题。到了近代社会，公民不再是纯粹被动的行政客体，而开始对行政主体产生巨大的反作用。一方面，公民作为整体是法律的最终制定者，是产生、监督和罢免政府的权力主体：“不是人民为了国家而存在，而是国家为了人民而存在。”③另一方面，公民作为个体其法律主体地位被逐步确立，在某些法律关系中，公民不仅可以作为与政府对等，而且可以作为与政府平等的法律主体进行活动，甚至比政府享有更多的权利，承担更少的义务；如在行政诉讼和行政赔偿法律关系中，中国公民可以控告政府，享有起诉权、辩护权、胜诉权和获得赔偿权等，而行政机关则必须承担只能当被告、不能当原告的义务、举证义务和违法损害赔偿义务等。④

　　从政府形象的角度看，公民作为认识主体具有特殊的重要性：一方面，我们所说的政府形象只能是政府在绝大部分公民整体意识中的反映，而不是政府在一部分人、甚至个别人意识中的反映；另一方面，即使是专制政府，也不能一点不顾及公民对它的信任度和服从度。因此，公民作为认识主体所反映出来的情绪和态度，会对政府形象的形成和发展产生反作用。