一　改“上访”为“下访”？

　　根据有关机构的统计数据，从1994年起全国群众来信来访（尤其是集体上访）件数明显扩大，并且在长达十一年的期间内持续递增；近几年越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正在汇集到中央政府 1.2003年夏季以后，公共传媒开始惊呼北京面临空前的上访洪峰 2.2004年前八个月，仅国家信访局一家就受理申诉信函近30万件（与前年度同比增幅为约15％）、接待走访公民近10万人次（与前年度同比增幅为约101％）。国务院法制办公室主任曹康泰先生把这种分布特点概括为信访案件的数量构成呈现“中央多、基层少”的“倒金字塔”型 3.但是，国家信访局行政编制仅170名 4，显而易见，即使所有人都加班加点从事受理信访的业务也仍然不堪重负。

　　在这样的背景下考虑对策或信访制度改革，人们自然会提出以下思路：为了缓和上访潮对国家权力结构的冲击、减少业务负荷以及未决案件的积压，首先应该限制集体上访和越级上访，同时整顿基层信访机构，力争就地解决问题，为此还需要进一步加强各级信访机构的实权、责任制以及督促系统。自2005年5月1日开始施行的《信访条例》修订本，正是这种逻辑关系的再次确认和更具体的表现。

　　例如，新的信访条例规定采取走访形式的申诉只能对具有处理权限的本级或上一级机关提出，不得越级上访，按照一事不再理的原则也不得重复走访（第16条）；走访的人数或者代表人数均不得超过5人（第18条）；为了缩小走访比率，鼓励以信函、传真以及电子邮件形式进行申诉，并建立全国信访信息系统（第9条、第11条、第17条）；信访工作坚持分级负责与主管单位负责相结合的原则以及依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则（第4条）；建立信访工作责任制并把有关活动绩效纳入公务员考核体系（第7条）；使信访与各种解纷机制直接联系（第13条）；有权处理信访事项的行政机关也有责任督促相应机关执行并可以对失职人员提出给予行政处分的建议（第32条、第38条），等等。归根结底就是要改变信访的“头重脚轻”畸形，把颠倒了的案件数量“金字塔”再颠倒过来，对信访实现属地管理、逐级化解。

　　以上规定能否见效并开辟信访工作的新局面，需要由5月1日以后的实践来检验。但结合过去的经验来分析制度设计方案，显然还存在一些疑问有待解答。

　　二 信访制度的出发点：通过直诉察民意

　　既存的规范和话语都表明，信访包括行政监察与行政上的申诉处理这两个方面，兼有荟集社会信息、掌握民意舆情的效用。本来行政监察属于行政机关的内部监控和净化机制，职有专司，主要由监察局、审计厅、纪律检查委员会、公务员考核奖惩机构承担相关责任。而信访的行政监察功能，是以宪法关于公民通过申诉，控告以及检举行使人民监督权的条款为根据的，与其他职能部门的活动方式具有不同的宗旨，着眼点在于打破科层制的壁垒，并在一定程度上反映直接民主制的理想。关于信访制度的初期文献明确指出：　　“对人民所提出的意见和问题，凡本机关能办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交机关”5.

　　不言而喻，当时的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的行政司法体制中的越级申诉、进京鸣冤（“直诉”或“京控”）等也一脉相承。正如美国学者欧中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中国近世的“告御状”现象的法制史研究论文中所分析的那样：

　　“作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。对于作为宇宙和谐的最高捍卫者的皇帝而言，上诉之所以重要，不仅是因为它们有助于维护这种和谐。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来”6.