［内容摘要］宪政国家从来都是把预算作为宪法的重要内容，财政立宪原则的确立奠定了预算法治化的基础。预算是经议会决议而形成的具有法律意义的强制性命令。实现公共财政的目标，进行预算法的修改关键在于预算的法律控制，具体包括预算的国家中心主义理念摒弃，预算法律监督的加强，预算运转程序的健全以及预算责任控制的完善。

　　［关 键 词］预算，法律，控制，监督

　　预算作为国家收支计划体现了国家对公共财产的统筹和支配能力，表明了政府活动的范围和方向。在法律上，预算是政府对于议会的承诺，经过议会的决议就成为具有法律意义的强制性命令。预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系，宪政国家从来都是将预算纳入宪法之中作为宪法的重要内容，并据此制定专门的预算法。预算调整的对象针对宪政国家的物质基础，通过预算资金的筹集和分配反映了人民与政府之间财产关系，在租税国家则体现为纳税人和政府之间资源的重新配置关系。预算法是现代国家财政制度的核心，财政立宪主义原则在现代法治国家的普遍确立为预算制度的民主化、法治化奠定了基础。现代预算制度最早出现在英国，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的，此后，在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进行审议和表决的预算议会主义原则。从英国宪政发展史可以得知，民主、法治是公共财政得以建立的前提。近代以来各国宪法规定了预算的基本原则，据此预算制度得以具体化并逐步完善。

　　现行财政转轨、实现公共财政目标，根本途径是重建预算制度，财政改革是一项系统工程，牵涉经济、政治、社会各个方面，但关键是预算的法律控制。《预算法》的颁布至今已有十年，《预算法》的修改已经列入全国人大常委会的正式工作日程。《预算法》颁布初期，其适应了我国财政体制改革的要求，这一政府主导型的预算模式节约了中国财政收支的制度成本，体现了改革开放初期中国经济改革效益优先的价值追求。然而，这一政府主导型的预算模式自始存在的弊病所隐藏的危机却日益加深，即预算权力的政府实际的掌控造成的预算议会主权的有名无实，以及预算权力的集中形成的预算的长官意志增加了预算的风险。其最终使得《预算法》原来可能带来的效益也丧失殆尽。可以说，中国目前的预算体制与财政法治还有相当大的差距。值得欣慰的是，随着中国法治建设的发展，特别是依法治国宪政原则的确立，财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点。适应这一要求，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。

　　一、摒弃预算的国家中心主义理念

　　预算应以政府为主导，这符合预算的基本规律。但如果过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和民主监督便违背了预算的宪法精神。在历史上，财政作为政府财政收支的基本计划。经历了国王财政、国家财政到公共财政的三个发展阶段，民主政制确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。政府预算就是在代议制机构监督国王的财政征收权的过程中产生的，议会最终实现对财政权的控制，完整的、现代意义的政府预算才算确立。[1]预算制度就是社会成员参与和监督国家财政活动的法律规范，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。[2]

　　我国的《预算法》开宗明义，确立了国家对预算的管理原则。《预算法》第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”在这一基本原则的指导下，中国《预算法》的制度设计整体上都体现了国家管理本位的思想，实际上是确立了政府的预算权的中心地位。如中国预算的编制分为五级，是按照中国的现行行政区划设立的，这是与政府编制预算人大审批预算的国家职权相适应的。而预算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统内部周而复始地循环和运转。这一预算政治组织的统一性及运行过程的封闭性，似乎表明预算是纯粹意义上的国家行为，与私人无关。但众所周知，中国的财政预算从预算资金的筹集到预算资金的使用可以概括为“取之于民、用之于民”，预算资金的筹集源于具体的纳税人，而预算资金的使用则惠及全体社会成员。社会成员特别是纳税人最为关心自己缴纳的税赋，政府如何安排和使用，可中国的预算法律制度却没有建立起社会成员与预算的直接联系。在这样一个法律背景中，全体社会成员只能对国家的预算听之任之，无可奈何。当然，让全体社会成员全部参与到预算过程是不现实的，社会成员可以通过人大代表在人代会上行使对预算的监督权。然而，人代会与社会成员保持一致，人大代表真正代表社会成员只是理论上的假定，由于利益的冲突和代表构成的复杂及代表本身的素质，人代会不一定完全代表社会成员的根本利益，这是现代代议政制普遍面临的困境。解决这一问题的途径，要么像美国民粹主义主张的那样反对政府，正如罗纳德。里根所言：“政府不是解决问题的办法，它就是问题。”[3]要么在代议制体制基础上沟通社会成员与预算的直接联系。权衡两者的利弊得失，后者应似更为可取，它反映了公共财政的制度诉求。而为了加强社会成员与预算的直接联系，应倡导预算运行的公开和透明。政府的收支计划与家庭的收支计划和企业的收支计划不同。家庭的收支计划作为个人或家庭的隐私，企业的收支计划作为企业的机密理应被保守；而国家的预算作为政府的收支计划则必须主动向社会披露，国家预算的公开是社会成员对预算行使知情权、监督权的前提。其根本原因在于，前者所牵涉的收入与支出只是一个家庭或一个企业内部的私事。后者所覆盖的收入与支出同全体社会成员的切身利益息息相关。[4]纳税人既然是国家预算的供应者，就有权利对预算进行控制，以法的形式保证政府的预算收支服务于其自身的需要，纳税人对预算的法律控制权体现为对预算的知悉权、监督权、批评建议权和申诉权等。此次《预算法》的修订，应最大限度地为人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算提供制度保证。我国目前的政府预算，尽管也要通过一定的渠道向社会公布。到目前为止，我国预算仍是以政府为主导，预算的民主参与程度较低，预算过程的透明度明显不足。因此，应该遵照民主理财的原则，营造一种财政民主的氛围，使社会成员都有机会参与到预算运转过程，并表达其对公共预算的诉求。