［摘　要］：领导责任是领导人实施领导行为应当承担责任形式的总称，在具体认定时可细分为非法律责任（即政治责任）和法律责任（可划分为行政责任、民事责任和刑事责任）。就行政领导人而言，是否要承担行政责任的关键在于有无实施违反行政领导职责的行为。行政领导职责的表现形式虽然纷繁复杂，却总以利益的妥善衡量、资源的合理分配、程序的适当关注和组织的正常运作等为依托，其实质是行政裁量权的运作。因此，对行政领导人行政责任的认定，必须以违反行政领导职责的责任行为为标准，正确划分合理裁量行为与违法行为的界限，依此方能作出准确的处理。

　　［关键词］：领导责任，行政责任，行政领导职责，行政裁量

　　一、引言

　　在中央加大打击腐败的力度、政府希冀通过法治行政树立政府权威的过程中，领导责任一词成为媒体报道、群众评价、网络论坛上频繁曝光的字眼。遗憾的是，对领导责任的认识大多侧重于“重要性”的呼吁。学者的研究往往以加强领导责任为主线，认为腐败问题屡禁不止、违规行政居高不下的原因是领导责任的追究力度不够，亦有人提出“我们是副职责任制吗”的质疑。实践部门也以加大领导责任的认定与追究为已任，甚至出现了过于严厉的规定和处理：或是让领导人为下属纯系个人的行为负责，而不问事前领导人是否已经作过周详的布置、有过反复的强调（笔者将之概括为连带责任追究模式）；或是让领导人为客观事实的发生承担后果，而无视科学技术发展的不可预测性、自然灾害发生的无法预防性（笔者将之概括为客观事实责任追究模式）。

　　不追究领导责任，或总是由副职领导人承担责任，偏离了法治行政下塑造责任政府的预期目标，损害了权责明晰、以责任规范和约束权力的制度功能。但一味从严追究领导责任的作法，亦与领导行为内在的灵活、应变特性相左，从而束缚领导人的工作，挫伤其积极性。尤其是实践中，对不同形式的领导行为不加区分地按同一标准作出认定的处理方式，更会引发责任追究上的混乱。

　　领导责任认定与追究的现状，向我们提出了以下不可回避的问题：什么是领导责任？不同的领导行为在追究责任时是否应遵循不同的路径？领导责任与行政责任的关系如何？在何种情况下应该认定与追究行政责任？如何才能正确地认定与追究行政领导人的行政责任？本文将试图从行政法角度对上述问题作一回应。

　　二、认定行政责任的前提：领导人身份与责任辨析

　　（一）为“领导责任”正名

　　领导责任是中国政府意欲树立政府权威的重要举措，但“领导责任”一词，在理论研究与实践操作中的使用非常的混乱，以下几种场合都可能出现“领导责任”一词：（1）只要行为主体是领导人，不论其实施何种行为引发的后果，都称为“领导责任”；（2）将“领导责任”等同于政治责任或行政责任中的一种，当某一领导人应承担政治责任或行政责任时，就认为是承担“领导责任”；（3）认为“领导责任”是一种和“失职”、“渎职”并列的情形，造成“领导责任”内涵上的难以界定。

　　笔者以为，所谓的领导责任，是指领导人实施领导行为时应当承担的责任形式的总称。它并不是一个规范化的术语，在个案中应该根据领导行为的性质认定具体的责任形式。由于领导人实施的行为包括法律行为和非法律行为两种形式，领导责任也可以划分为法律责任和非法律责任。法律责任，顾名思义，就是指领导人必须确保自己的领导行为合法，若领导行为违反了法律规定，则要承担相应的法律责任。依据不同领导行为违反法律性质的不同，具体可区分为行政责任、民事责任和刑事责任。与此相反，所谓的非法律责任主要针对领导人的政治行为，即当领导人实施的政治方针、策略等行为不能为民众接受时应当承担的责任，反映的是民众的意愿，与法律规定无关。