中国行政法学的肇兴，大约始于本世纪初期清朝覆亡前后。[1]自从1903年，商务印书馆出版日本学者清水澄的《行政法讫论》（中文版）、开明书局出版丁额著、王纯翻译的《普鲁士行政法典》之后，直至1907年，共出现国外行政法学著作译本10余部，中国行政法学著作4部。进入20、30年代，在行政法学研究领域，学者群体已然具有相当规模，而著书（包括翻译、编译本和中国学者自著本）则如雨后春笋层出不穷，范围涉及行政法总论和分论各个部分。[2]

　　那么，中国行政法学是在怎样的一个历史情境中源起、生长的呢？也许，就此给出粗略的勾勒有助于更为深刻地理解中国行政法学初兴阶段的特征。不过，据我们考察，这个情境中与彼时行政法学休戚相关的主要因素包括两个方面：

　　1.“变法图强”成为知识界与部分上层官员的共识之后，古老中华法系缺乏可以支撑变法的制度和知识资源。本世纪之交，不能简单地学习“船坚炮利”之法，而应实行“大变”和“真变”，即效仿作为西方富强稳定之根本的组织形式——即政治法律制度，这一认识成为风行的共同观念。其实，此观念早已形成，只是1897年中日甲午海战和1904年日俄战争的结果直接促动其广为滋长。[3]然而，由这个观念推进的变法与其说是中国古代法向中国近现代法的衍变，不如更确切地说是中国在模仿西方近现代法基础上实行的断裂式法律革命。正因为如此，近代的有志之士无法也不愿从中国古代法中寻找变法所需的主要资源，并且，他们中间的大多数在观察列强之后，对日本这个在语言、文化上有相近之处而在学习西方制度方面又取得重大成效的邻国更感兴趣，似乎借鉴其法律制度和法学知识（甚至法言法语）更为便捷。[4]于是，由“变祖宗之法”而激励学西方之法，由学西方之法而促成中国近现代法学之萌芽。行政法学亦在此背景中逐渐凸现。

　　2.二十世纪初期政府更迭和重组以及战乱频频，中国近现代法律制度尚处草创之中。自清廷迫于各方面压力迈出“变法”第一步以后，20世纪初期的中国法律近现代化过程历经清政府、南京临时政府、北洋政府、广州与武汉国民政府以及南京国民政府（其间还罹遇抗战烽火）。一方面，每任政府都有自身的政策考虑和创制方案，且随情势转移而屡屡转换；另一方面，需要建立的法律制度（尤其是公法制度）多系以前所未有，初创之期难免粗糙疏漏和不断修正。所以，当时，作为近现代法学研究对象的法律制度尚处于变动不居、没有成型的状况，与政府变革关系尤其密切的行政法制度更是如此。故有学者言：“政府每经一次更张，而行政法规，亦必有不少之变更，际此朝令夕改法律状态不安之秋，兹书之不能收完善效果，亦意中事，……”[5]“第我国中央及地方之行政组织，无日不在推移改变之中，在理论上欲求一确定之观念，一时殊不易得。”[6]

　　正是因为在一个动荡不宁的时局下，一些学者力图用主要转借于日本的西方行政法理念来诠释或规范中国近现代行政法的创制，使得由此构筑而成的行政法学呈现以下特征：

　　1.研究的领域和体系基本定型，但实为日本行政法学的摹本。从20-30年代出版的有关著书来看，当时行政法学研究领域和体系已经基本成型。首先，整体上由总论和各论两部组成。其次，总论包括行政法基本理念和原则（涉及行政法地位、渊源、与其他法的关系、公法关系等）；行政组织（涉及中央与地方行政组织、官吏法、公法人、自治行政等）；行政行为（亦称行政作用，涉及行政命令、行政处分、行政契约等）；行政救济（涉及诉愿、行政诉讼、行政损害赔偿等）。[7]再次，各论包括警察行政、保育行政、财政行政、外交行政、军事行政、法政行政等等，[8]其中警察行政的涵义相当广泛，指“直接固社会公共利益，基于一般统治权，限制个人行为的自然自由之权力作用”。[9]