推进依法行政的理念和长远目标

　　一、推进依法行政的理念

　　依法行政，简言之，就是行政机关自身的设立（包括职能的确定、组织设立、权力来源）、行政机关的运行（尤其是行使行政权力）都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。

　　依法行政作为一个原则，是近代资产阶级革命反对封建专制的产物，是法治主义在行政领域的体现。由于国情的差异和对法治的理解不同，依法行政原则的表述也因国而异：在称谓上，英国称为法治或依法行政，法国称为行政法治，日本称为法治行政；在具体内容上，英国主要反映为越权无效原则和自然公正原则，美国为正当法律程序原则，德国为法律优先原则和法律保留原则。各国尽管在依法行政的称谓和具体内容上理解不一，但是行政必须遵循法治原则，在法律之下进行是共同的。

　　与西方建立在深厚的法治传统基础上不同，我国提出依法行政口号是经济体制改革、政治体制和行政管理体制改革的产物。从1984年彭真同志提出要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事，到1993年党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“各级政府都要依法行政，依法办事”，党的十五大进一步强调“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，再到1999年”依法治国、建设社会主义法治国家“入宪，依法行政走过了一条不平常的道路，作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，依法行政”不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命“。

　　我国的依法行政脱胎于计划经济时期，受制于转型期种种现实情况的约束，目前在许多方面还带有大量的人治因素和现象，过于注重形式上行政的“合法性”，忽视行政的实质目的、法本身的正当性，这与建立社会主义市场经济、加入WTO后新形势对政府的要求是不一致的，不仅给依法行政事业本身带来了一定的消极影响，而且还在一定程度上制约了经济、社会等领域的改革和发展。 党的16大后，全面建设小康社会，深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的新形势均对依法行政提出了新的要求，如何适应这些要求，积极推进依法行政，并在推进中实现自身由形式主义向实质主义的转型，是今后开展依法行政工作的亟待解决的重大课题。而“法律的变革，不单纯是法典的编纂问题，重要的是社会的演进和观念的转变”， 理念是行动的先导和动力，当前最重要的任务就是努力克服计划经济下人治传统对依法行政的不良影响，真正建立符合市场经济的依法行政，使依法行政的理念实现由人治到法治的彻底转变，具体而言，新形势下推进依法行政应树立下列理念：

　　（一）要树立法律至上理念

　　法律至上，是指法律取代其他社会规范成为政治、经济、和社会生活的主宰，具有最高的权威和效力。法律至上是法治的核心理念，对于政府权力而言，这意味着在法治状态下，静态的政府权力受到法律的“边际约束”；动态的政府权力受到法律的控制。 简言之，法律至上要求行政在法律之下，无法律即无行政，行政职能和行政组织实现法定化，行政权力来源于法律，行政权力的行使和对社会的干预必须依据法律并不得违反法律的规定，违法应承担相应法律责任。

　　法律至上是市场经济的内在要求。“商品是天生的平等派”，市场经济的发展一方面要求市场主体能在自由、平等的基础上自主地进行交换，这就需要一整套适应市场经济的法律制度来明确并保护产权，确保存在一个公平的市场和竞争环境，规范市场行为；另一方面市场经济也要求规范政府权力，防止政府干涉市场的同时承担市场无法承担的职能，这也需要用法律的形式规范政府权力和行为。市场经济需要法律提供产权、自由和市场，并作为规则协调市场主体之间、市场主体与国家权力之间的关系，市场经济的本质是法治经济，法治的经济自然呼唤法律至上。 此外，现代市场经济是建立在理性分析基础上的“理性资本主义”，理性分析的前提之一就是存在重视原则和形式，具有可预测性的“形式理性”的法律，显然，法律至上是确保法律具有“形式理性”的重要前提。