一、行政行为告知的释义

　　行政行为的告知，是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。行政行为的告知对行政主体来说是一项法定职责。这意味着行政主体如不履行这一法定职责，它应承担相应的法律责任；行政行为的告知对行政相对人来说是一项获得行政行为内容的法定权利，这意味着在行政主体不履行该法定职责时，行政相对人有权启动相应的法律程序，请求行政主体履行告知义务或者救济受损害的合法权益。

　　行政行为告知的宪政法理基础是行政相对人在行政法律关系中的主体法律地位。它直接导源于现代宪政理论中国家对人权的尊重和保护的理念。战后这一宪政理念的高扬对现代行政法产生了巨大的影响，导致了现代行政法的主题发生了深刻的变化。这一变化所结出的宪政硕果之一就是行政程序法的产生与发达。行政程序法的基本理念是，行政相对人不再是行政主体的行政权可任意支配的客体，而是一个具有独立利益、且不可任意支配的主体，是限制行政主体滥用职权的有效力量。在行政程序法中创设行政行为告知程序，既是对行政相对人人格尊重的具体体现，也是防止行政主体滥用职权的法律机制。

　　行政行为的告知具有如下法律特征：

　　1.附属性。行政行为告知的附属性，是指告知作为行政主体实施的一种行政程序性行为，它是依附于一个独立的行政行为之上；没有一个独立的行政行为，告知行为就没有依托，也就失去了讨论的理论意义。由此可见，行政行为告知本身并不具有独立的法律价值，只有当它与某一个特定的行政行为联系起来时，才有必要将其纳入行政法学研究的视野。行政行为的告知一般不直接减损行政相对人的权利和增加行政相对人的义务，但它可能会影响行政相对人行使权利和承担义务。因此行政行为告知本身的问题可能会波及行政行为的法律效力。在大陆法系行政法理论中，行政行为的告知是一种观念通知，属于事实行为，即不直接对外发生法律上的效力的行为。[1]行政行为的告知不是一个独立的行政行为，因此，法律救济的程序和方法与行政行为也有所不同。行政复议机关或者法院在对被诉行政行为审查时，如果认定行政行为告知不符合法律规定，则它可以构成行政行为无效或者可撤销的一个理由。附属性也说明了行政行为告知是一种方法，可以广泛地适用于各种行政行为，同时也表明了行政行为本身与告知行为之间存在的主从关系。

　　2.程序性。行政行为告知的程序性，是指告知作为行政主体在行政程序法上义务性行为，它与行政主体在行政实体法上作出行政行为的权力性行为相对。它是法律主体权利和义务一致性的法学原理在行政法上的具体体现。由于在行政法律关系中行政主体所拥有的支配性地位，强调行政行为告知的义务性具有不言而喻的法治意义。传统的法学理论不重视或者看不到程序法上权利和义务的独立价值，进而将法律程序安排在非常次要的地位。这是一种不科学的法学理论。现代法学理论重塑了法律程序的应有地位，并导出如下一个基本规则：法律主体所拥有的实体法权利与程序法义务成正比，与程序法的权利成反比；法律主体应履行的实体法义务与程序法权利成正比，与程序法义务成反比。程序法与实体法如此紧密的关系在行政法上产生的结果是，行政主体在行政程序法上的行为是否合法，将直接影响到其根据行政实体法作出的行政行为的合法性。

　　3、裁量性。行政行为告知的裁量性，是指行政主体可以根据具体情况选择最适宜的方法实现告知的法律目的。我们知道，告知的法律目的是为了给行政相对人为维护自己合法权益行使抗辩权提供必要的条件。为此，法律预先设立了多种告知方法，以应付不同案件的需要。不同的告知方法由于预设的情况不同，对行政相对人的影响也有所不同。这就要求行政主体在选择告知方法时，应当将所选择的告知方法对行政相对人的不利影响减少到最低限度。行政主体在决定告知方法上的裁量性，决不意味着行政主体因此就有了没有任何限制的决定权，它仍然必须遵守行政法上的一般原则，如必要性原则、禁止恣意原则等。行政主体滥用行政行为告知方法上的裁量权，根据法治原则应产生对行政主体不利的后果。