行政公产是行政法学上的重要内容，它与行政主体、行政行为一起构成了行政手段系统。1大陆法系国家的学者通常关注的是行政主体的使权状况，因而以行政主体为理论核心构建了行政法学体系。其通常认为，行政主体要运用各种行政手段达到行政目标，故行政主体利用公务员或其他公务人员进行行政活动为人的手段，而行政主体利用各种公产（或称公物）来达到行政目标，即为物的手段。这两种手段是行政主体的主要活动方式。我们认为，行政手段应当包括：作为人的手段的行政主体理论和相对人理论（广义上还包括行政第三人理论）；作为行为手段的行政行为理论以及作为物的手段的行政公产理论。人的手段是从相对静态的意义而言的，行为的手段是从相对动态的角度对其进行全息式审视而言。对于前者我们重在讨论其组织性（但这并不意味着忽视其功能性），后者我们着重探究其过程性。行政公产作为物的手段正是处于这两者的交合点。在行政公产最初的研究中，是作为行政组织法的一部分来研究的。由于行政功能之扩大，行政公产逐渐被学者从使用关系（也有称利用关系）角度来论证，甚至有学者认为应当在行政行为理论中研究行政公产。行政公产理论在国外研究方兴未艾，而在我国却是几乎完全空白。2而作为行政公产的具体表现形式的内容一般在经济学、财政学、经济法学等领域研究，鲜有从行政法角度论述的著作和教材。本文将对行政公产理论作一导引性的论述，主要阐述行政公产的理论基础和时代背景、研究行政公产的意义、行政公产的概念、法律特征以及表现形式几个方面，以开研究之端。

　　一、行政公产的理论基础和时代背景

　　探讨行政公产理论的产生及其发展，不能脱离其所具有的理论基础及其所处的时代背景。因其有理论基础，所以能够在行政法学中作为重要部分而产生，又因其契合于当时之时代背景，才使其理论能够不断丰厚和深化。与行政法学的其他理论一样，理论基础是探讨的起点。在探讨这个“起点”时，我们还可以看出，即便此“起点”有着共性的存在，但仍然充斥着法学界不同观点的撞击与争鸣，这是行政公产理论发展的良性土壤。事实上，我们在论述其理论基础与时代背景时，我们发现两者是难以隔离论证的。

　　（一）行政公产的理论基础

　　行政公产的理论基础离不开对行政法理论基础的初始理解，比如权力分立理论、行政法治理论等等。但是行政公产理论有其更为直接的理论基础，这就是西方法学中经常讨论的公私法划分问题。公私法划分理论是行政公产的重要基础，这一基础衍生出另外两个理论基础，即公私所有权理论、所有权与实际管制理论，以下分述之。

　　1、公私法划分理论

　　行政公产首先涉及的一个问题便是其性质问题-即何谓“公”的理解。大陆法系的行政公产理论是随着其公私法理论的发展而不断获得新的涵义的。公法与私法的区分一直是一个中心话题。3但对于公法与私法的区分标准却一直没有统一的认识。就法国而言，这一区分标准被视为是“行政法的中心观念”，学术界及行政法院均提出过许多标准。这些标准主要是：第一，公共权力学说。此学说区分行政机关的权力行为（actes d‘autorité）和管理行为（actes degestion），前者为公法行为，后者为私法行为。第二，公务学说。即行政机关直接以满足公共利益为目的的活动是公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。第三，多元标准说。这些标准包括公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说等等。4在德奥等国家，针对公私法划分也提出了许多标准。其中具有代表性的有：第一，利益说（Interessentheorie）。此说认为保障公共或公众利益的法律为公法，保障私人或个人利益的法律为私法。5第二，权力说（Subordinationstheorie）。该说认为公法所规定的是上下的权力服从关系，私法规定的则是权利义务关系。6第三，主体说（Subjektstheorie）。此种学说分为旧主体说和新主体说两种。旧主体说认为，凡法律关系主体的一方为行政主体或国家机关的即为公法，若法律关系主体全属私人的则属于私法。7新主体说则认为，对任何人均可适用且发生权利义务的为私法，公法则是公权力主体或其机关所执行的职务法律法规。8此外还有目的说、事件关联说等诸多理论。上述各国学者对公私法划分理论的探讨是具有宝贵意义的，但是由于现代社会行政事务的纷繁复杂，对于两者以区分价值已经引起了学界的怀疑。其中最著名的两种反对理论是一元论和三元论。一元论学者以奥地利学者凯尔森（Hans Kelson）为代表，主要针对前述之“权力说”进行批驳，认为“权力说”是专制主义的产物，法治时代下国家与人民的关系非为权力服从关系，而应为权利义务关系，与私人间关系并无不同，故无论公法关系与私法关系，均为法律规范之设定，而应同属于统一法律秩序之中，“作为公法的行政法和私法之间的区别，不在于国家和私人之间关系不同于私人之间的关系，而却在于次要规范的自治创造和他治创造之间的区别。”9公私法实无区别的必要。此种学说用抹杀两者区别的作法并未获得学者认同。三元论学者并不象一元论者那样根本否定公法与私法的存在。而是认为将法分为公法与私法两类已不能说明新型法的存在。这种新型法即为所谓的社会法。由于现代福利国家的许多社会立法，例如劳动法即是以传统的私法法律为底本，因国家目的所需要而加入国家的干涉权力而成为兼具公法特色的法律。此类法律有时亦称经济法。而在实践中，该类法律对所规制对象均有个别规定，这种分类本身就值得怀疑。因为一个法律具备公法或私法性质应当由法律的实质内容而非法律的整体而来考察。