摘要：中国城市化进程的加快对公用事业提出了更高的要求，为增加融资渠道，补充政府在公用事业上投资的不足，民营企业参与公用事业已是大势所趋。政府应加强在公用事业的市场准入、公共产品的价格形成、普遍服务与适度补偿等方面的研究，以提供公平竞争环境并协调公用事业产品提供中的商业性和社会性原则，从而构建适合公用事业民营化的行政规制体制。

　　关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革

　　公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的切身利益直接相关。因此，公用事业的改革是十分重要的。在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。然而，随着市场功能的不断强化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越强——民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公共产品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。

　　一、公共行政改革与公用事业的民营化

　　20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要” [ii]的民营化方式受到了人们的青睐。民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[iii]一般认为，民营化源于 1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。而此后，有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。本文的研究重点在于公用事业的民营化，因为“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”[iv]

　　所谓公用事业（public utilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可贮性；公用事业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统理论认为，公用事业属于自然垄断行业。所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营，如美国。在公用事业垄断经营的情况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。[v]行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。”[vi]公用事业垄断经营导致该领域产生了企业内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用企业“放松规制，引入竞争”的改革浪潮。在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。